专家：赋予人民银行金融调查权是一大突破

　　人民银行起草《商业银行法(修改建议稿)》公开征求意见

　　专家：赋予人民银行金融调查权是一大突破

　　财会信报/财会信报网（记者滕娟）为落实立法任务要求，加强金融法治顶层设计，近日，人民银行起草了《商业银行法(修改建议稿)》(以下简称《修改建议稿》)并向社会公开征求意见。据悉，《商业银行法》修改工作已列入十三届全国人大常委会立法规划和2020年立法工作计划。

　　修改背景

　　防范化解金融风险的迫切需要

　　人民银行表示，近十余年来，我国银行业飞速发展，参与主体数量急剧增加，规模持续壮大，业务范围逐步扩展，创新性、交叉性金融业务不断涌现，立法和监管面临很多新情况。《商业银行法》于1995年施行，2003年、2015年两次修订，大量条款已不适应实际需求，亟待全面修订。因此，此次修改首先是支持我国银行业快速发展的客观需要。

　　其次，是引导银行回归本源、服务实体经济的内在要求。金融支持实体经济是党中央、国务院明确提出的工作任务，是金融工作的出发点和落脚点。修改《商业银行法》，亟需从制度设计上督促商业银行回归本源，下沉服务，增强服务实体经济能力。

　　再者，是防范化解金融风险、维护金融稳定的迫切需要。防范化解重大金融风险是金融工作的核心目标和基本底线。针对近期中小银行风险事件中暴露出的公司治理机制和风险处置机制不健全等问题，亟需在立法中完善商业银行公司治理要求，强化内部控制与资本约束，健全处置与退出安排。

　　此外，还是坚持市场化导向，建立完善多层次银行体系的必要条件。为落实《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》“构建多层次、广覆盖、有差异、大中小合理分工的银行机构体系”的要求，亟需从制度层面引导商业银行找准定位，多元化、专业化发展，推动金融供给侧结构性改革，促进市场良性竞争。

　　同时也是加强客户权益保护，维护市场公平竞争的现实需求。《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出“建立健全金融消费者保护基本制度”的任务。现行《商业银行法》仅对存款人保护作出较为原则的规定，缺乏对客户保护义务的具体规范，亟需进一步完善。

　　修改内容

　　新设或充实四个章节共十一章127条

　　现行《商业银行法》共九章95条。《修改建议稿》共十一章127条，其中整合后新设或充实了四个章节，分别涵盖公司治理、资本与风险管理、客户权益保护、风险处置与市场退出。

　　(一)完善商业银行类别，扩大立法调整范围。明确村镇银行法律地位，为未来出现的新型商业银行预留法律空间。明确政策性银行、农村信用合作社、农村合作银行、财务公司等办理商业银行业务的，适用本法有关规定，体现功能监管原则。

　　(二)建立分类准入和差异化监管机制。完善商业银行市场准入条件，增加对股东资质和禁入情形的规定。就商业银行分类准入条件作出授权性规定。就引导商业银行专业化发展、差异化风险监管要求等作出具体规定。

　　(三)完善商业银行公司治理。新设第三章“商业银行的公司治理”，吸收现行监管制度中的有益做法，参考国际经验，落实商业银行公司治理要求。增设股东义务与股东禁止行为。突出董事会核心作用，规范董事会专门委员会、独立董事等事项。提升监事会独立性与监督作用，建立监事会向监管机构报告机制。健全内部控制，规范激励约束机制、信息披露与关联交易管理。

　　(四)强化资本与风险管理。新设第四章“资本与风险管理”，落实《巴塞尔协议Ⅲ》资本监管要求，确立资本约束原则，明确宏观审慎管理与风险监管要求。

　　(五)完善业务经营规则，突出金融服务实体经济。原第三章、第四章整合充实为第五章“业务经营规则”。完善商业银行业务范围与业务规则。明确区域性商业银行的本地化经营要求，推动商业银行立足当地、回归本源。尊重商业银行自主经营权和市场主体地位，减少不必要的行政约束，提升金融服务实体经济能力，删除原第三十六条借款人原则上需提供担保的规定;修改利率规定，允许双方自主约定存贷款利率;确立授信审查尽职免责制度;延长商业银行处置担保物时限要求;删除企业仅能开立一个基本账户的规定。

　　(六)规范客户权益保护。新设第六章“客户权益保护”，对商业银行营销、信息披露、风险分级与适当性管理、个人信息保护、收费管理等客户保护规范作出具体规定。

　　(七)健全风险处置与市场退出机制。将原第七章整合充实为第九章“风险处置与市场退出”，参考国际准则，总结我国银行业处置经验，建立风险评级和预警、早期纠正、重组、接管、破产等有序处置和退出机制，规范处置程序，严格处置条件，完善职能分工。对结算最终性、终止净额结算、过桥商业银行作出规定。

　　(八)加大违法处罚力度。扩充违规处罚情形，增设对商业银行股东、实际控制人以及风险事件直接责任人员的罚则。引入限制股东权利、薪酬追索扣回等措施，强化问责追责。提高罚款上限，增强立法执行力和监管有效性。

　　专家观点

　　赋予人民银行调查权是一大突破

张远忠

　　北京市问天律师事务所主任张远忠在接受《财会信报》记者采访时表示，近两年出现了如安邦保险、包商银行以及某些地方城商银行等的重大金融事件，暴露出很多问题。像金融机构持股的信息披露、大股东或实际控制人的上限披露。根据当时的法律，很多实际控制人通过金融产品、其他一致行动人等各种途径间接持有商业银行的股权，但由于这些持股的实际股东本身风控能力存在问题，一旦其出现财务危机，对商业银行的信用和承载能力会带来很大的风险。

　　2018年进行了金融监管改革，赋予了人民银行相对较大的宏观审慎的监督权力，但在微观的金融监管中，人民银行对商业银行只有检查权而没有调查权，如此就造成这些“影子”利用分业监管或监管制度的一些漏洞进行监管套利，不利于日常监管。

　　“此次修法的一个突破点就是赋予了人民银行的金融调查权，也是此次《征求意见稿》的一大亮点。”张远忠认为，国外发达经济体包括台湾地区在内都进行了统一金融监管，其中三项权力比较重要即检查权、调查权和处罚权。

　　早在2017年张远忠就撰文指出，影子银行、扇形信托、各类地方性资产交易平台、以P2P为代表的互联网金融，作为金融创新的产物，跨越了银行、证券、信托、基金、保险等多个领域，并不断突破监管边界，属于“三不管地带”，监管空白与漏洞很大。另一方面，有些交叉影子银行产品同时属于多个监管部门，造成监管重叠问题。

　　张远忠曾指出，对影子银行的放松监管被公认为2008年金融危机爆发的主要原因之一。影子银行提供的金融中介功能，虽然使资金供需结合更具效率，降低实体经济活动的资金成本，只是因为多数具有高杠杆的财务结构特性，易在金融市场波动时产生流动性问题，并通过银行体系之间的密切关联，扩散并引发系统性危机，不利于金融稳定。因此，如何强化对影子银行体系的监管，成为近年来国际金融改革的重要课题。在分业监管体制下，影子银行快速扩张再加上缺少监管，增加了决策层准确判断真实信贷增速和杠杆率的难度，削弱了政府对系统性流动性的管制力，从而导致系统性风险的发生。

　　分业监管机构目标各异，部门法律规范分散，缺乏达成一致行动的决策和执行机制，不利于宏观审慎管理与微观审慎监管相统一。

　　张远忠认为，宏观调控的有效性有赖于审慎监管工具的配合。当前货币政策与审慎监管分离，宏观审慎政策构架与金融监管缺乏政策协同性。

盘和林

　　中南财经政法大学数字经济研究院执行院长、教授盘和林在接受《财会信报》记者采访时指出，央行就《修改建议稿》公开征求意见，意味着这部管理资产规模超300万亿元的中国银行业法律修订即将进入尾声。需重点关注以下几点：

　　一是银行重新确立分业经营原则。禁止商业银行从事股票信托经营。分业和混业之前多有争论，支持混业者多认为银行如今缺乏增收渠道，资本市场发展和线上金融发展压缩了银行利润弹性，而支持分业者认为银行混业是数次全球性金融危机的根源，传统商业银行应该守住安全底线。二是村镇银行纳入《商业银行法》立法范围，未来拟将外资银行也同等纳入，为金融开放打好基础。三是增加商业银行罚则，可以追责股东，实际控制人及风险直接责任人。四是新的资本要求。拟要求银行要按规定计提储备资本、逆周期资本、系统重要性附加资本、第二支柱资本。五是银行退出机制的完善。流程类似于之前的包商银行退出。但明确了职工赔偿在存款赔偿责任之前。

莫开伟

　　知名财经评论人、独立经济学者莫开伟在接受《财会信报》采访时认为，《修改建议稿》是大势所趋和民心所向，更是一种历史必然。

　　他具体指出，央行此时推出《修改建议稿》主要有四方面原因：

　　首先，《商业银行法》颁布时间较长远，应该与时俱进，无疑需要完善与补充新的内容。尤其现在银行业无论是内在的经营发展方向、公司治理结构、经营风险防范，还是外在的客观国际金融环境变化要求的银行业改革开放等都面临许多新问题、新矛盾、新风险，需要银行业在顶层法律制度设计上有新动作，以消除我国银行业发展所面临的各种问题，适应市场竞争尤其是国际竞争发展的需要。

　　其次，金融市场环境已发生深刻变化，适应金融改革开放发展需要补充新内容。党的十九大及监管当局有关金融改革开放精神，要求我国金融业全面对外开放，几乎涉及所有金融领域，包括金融行业、金融市场、资本和金融账户的开放、对外的投融资、汇率形成机制、本币的国际化等内容，金融业改革开放不断深入，已让我国金融市场环境已由半开放到全面开放，金融成分日益复杂，尤其是资本控制的开放，我国外资银行以及外资控股的银行数量将会不断增多，这让我国银行业首当其冲成为受影响最大的一个金融群体，各种银行经营竞争国际规则、各种银行国际新业务新产品开发、银行服务范围与意识、各种银行主体之间竞争与合作机制、经营管理理念等，都对我国银行业形成较大的影响，这既给我国银行业带来了大量的发展机遇，又带来了严峻的挑战，要求我国银行业时刻做好准备，这种准备不仅仅是思想认识上的，更有法律制度上的，要确保我国银行业在当前纷繁复杂的国际金融竞争中不吃亏上当、不受到较大的负面冲击，避免带来更大的金融损害，就必须对《商业银行法》进行及时修订。

　　再次，当前金融乱象依然较为严重，净化金融市场环境需要补充新内容。近年来，我国银行经营市场乱象突出，比如资金相互嵌套空转套利、表外非标经营业务膨胀，还有各种乱收费现象，严重扰乱了银行业健康发展，银行监管机构虽然加大了惩治银行乱象力度，查处了各种违规违法经营行为，各种银行经营乱象被基本遏制，尤其是资管新规发布之后，商业银行资管业务进一步规范，但是依然要看到，由于对商业银行处罚力度不够，尤其是对相关情形处罚缺乏法律依据，难以彻底刹住一切银行经营市场乱象，银行经营秩序也难从根本转好。此外，银行受到的各种外部不利因素干扰不少，比如来自各级政府部门的干扰，还有各种逃废银行债务的行为，都对商业银行生存发展带来不利影响。

　　最后，引导商业银行进一步支持实体经济发展，建立有效指路明灯，要用法律为指针。近年商业银行业务获得了长足发展，盈利能力提高，抗风险能力增强，在支持实体经济发展中发挥了重要的金融作用，但要看到，商业银行经营也存在不少问题，表现在不少商业银行在经营中追逐高风险高盈利信贷项目，在资金投向上“嫌贫爱富”，尤其热衷资金空转套利，不少资金脱实向虚，将大量资金投向非实体产业，虽然可能带来了暂时的经营利润，但堆积的金融风险不可小觑，也让我国的实体企业得不到有效支持，给中国经济转型和推动我国供给侧结构性改革带来了不小的负面影响。

　　虽然，中央政府近年来出台了大量的优惠财税金融政策，意在引导商业银行将信贷资金投向实体企业，支持我国经济发展，但是由于缺乏有效的法律约束和规范，加上商业银行片面追求自身效益，银行信贷资金投向实体经济依然不尽人意。

　　基于此，应该及时修改《商业银行法》，对商业银行支持实体经济以法律形式固定下来，增强商业银行支持实体企业的刚性约束，引导银行回归本源、服务实体经济：一方面，可有效落实党中央、国务院明确提出的金融支持实体经济的工作任务，让金融工作的出发点和落脚点始终围绕实体经济进行。另一方面，有利进一步鼓励商业银行坚持市场化导向，建立为实体企业服务的完善的多层次银行体系，有效解决金融服务不足的问题。党中央国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》早就要求“构建多层次、广覆盖、有差异、大中小合理分工的银行机构体系”的要求，亟需从制度层面上引导商业银行找准定位，多元化、专业化发展，推动金融供给侧结构性改革，促进市场良性竞争，而这次修改商业银行能够更好地将这一要求落实到位，推进我国商业银行进一步夯实服务实体企业的各种机制，实现各类中小微企业金融服务的全覆盖。