金融控股公司准入和监管政策出台 填补监管空白

　　处罚措施较轻惩戒作用有限 多级持股投票权结构待优化

　　财会信报/财会信报网（记者 滕娟）9月13日，国务院发布了《关于实施金融控股公司准入管理的决定》(国发〔2020〕12号，以下简称《准入决定》)，中国人民银行同步发布了《金融控股公司监督管理试行办法》(中国人民银行令〔2020〕第4号，以下简称《监管办法》)。

　　“近年来，我国金融控股公司发展较快，为满足各类市场主体多元化需求、服务经济发展发挥了积极作用。但也有少部分企业盲目向金融业扩张，风险不断累积。”中国人民银行副行长、国家外汇管理局局长潘功胜在9月14日召开的国务院政策例行吹风会上表示，《准入决定》和《监管办法》是深化金融改革的重要举措，有利于规范金融控股公司的经营管理，防范风险交叉传染，规范金融市场秩序，有利于更好地服务实体经济，促进经济金融的良性循环。

　　记者就此专访了社科院农村发展研究所研究员，社科院研究生院教授、博士生导师，社科院中小银行研究基地副秘书长冯兴元，对上述相关内容进行分析解读。

　　两项政策填补金融控股公司监管空白

　　依据《准入决定》和《监管办法》所述，金融控股公司是指依法设立，控股或实际控制两个或两个以上不同类型金融机构，自身仅开展股权投资管理、不直接从事商业性经营活动的有限责任公司或股份有限公司。

　　《准入决定》规定，我国境内的非金融企业、自然人以及经认可的法人控股或者实际控制两个或者两个以上不同类型金融机构，具有规定情形的，应当向中国人民银行提出申请，经批准设立金融控股公司。《准入决定》从注册资本，股东、实际控制人，董事、监事和高级管理人员，补充资本能力，组织机构，以及风险管理、内控制度等方面对金融控股公司提出明确的准入条件。比如申请设立金融控股公司，实缴注册资本额不低于人民币50亿元，且不低于所直接控股金融机构注册资本总和的50%;有为所控股金融机构持续补充资本的能力。

　　《准入决定》要求，金融控股公司变更名称、住所、注册资本、持有5%以上股权的股东、实际控制人，修改公司章程，投资控股其他金融机构，增加或者减少对所控股金融机构的出资或者持股比例导致控制权变更或者丧失，分立、合并、解散或者破产，应当向中国人民银行提出申请。

　　潘功胜介绍，金融控股公司形态在我国已经客观存在，但一直以来没有将金融控股公司作为一个整体纳入监管，属于监管空白。冯兴元表示，《准入决定》和《监管办法》的出台，实际上填补了我国对金融控股公司的监管空白。

　　近年来，我国金融控股公司尤其是事实上的金融控股公司发展迅速。冯兴元指出，之所以出台《准入决定》和《监管办法》，是因为当前金融控股公司的运作问题较大，主要体现在经营管理不规范，股权结构复杂、层级过多，运作不透明，缺乏资本杠杆约束，内部风控欠缺，容易出现企业不当干预被控股金融机构的经营、关联交易与利益输送。最近几年，国内爆出的少数重大金融控股案件，都涉及扰乱金融秩序、违法违规等问题。其始作俑者，也被一些业界人士指责为“投资动机不纯”。“但我们从外部观察，是看不到这些大手笔操作者动机的。我们能够看到的是其行为和结果，从其行为和结果反向推测或推定行为者可能‘投资动机不纯’”。冯兴元举例分析，比如滥权官员张三可能通过一些第三方代理人(所谓“白手套”)注入敛取的钱财而组建一些公司，再通过这些公司组建或者控股若干金融机构。这些公司很可能就成为事实上的金融控股公司。又如杠杆运作高手李四通过控股一家公司，再由这家公司去控股另外一家规模更大的公司，然后由规模更大的公司控股若干金融机构。规模更大的公司也构成事实上的金融控股公司。如果张三通过这样的方式建立金融控股公司，借助“对金融机构虚假出资、循环注资，利用委托资金、债务资金等非自有资金出资”(《监管办法》第五十二条禁止条款)对金融机构控股，然后利用“金融控股公司所控股金融机构(财务公司除外)向金融控股公司提供融资，或向金融控股公司的股东、其他非金融机构关联方提供无担保融资等”“利用其实质控制权损害其他股东和客户的合法权益”(《监管办法》第三十六条禁止条款)，则可视为“投资动机不纯”。“但‘投资动机不纯’应该不属于法律术语”，冯兴元表示，一般根据自然人或者机构的行为来判定其是否违法违规。

　　相较而言，国务院的《准入决定》属于框架性文件，而人民银行的《监管办法》则是准入和监管的实施细则。《监管办法》规定，由中国人民银行依法对金融控股公司实施监管，审查批准金融控股公司的设立、变更、终止以及业务范围。国务院金融管理部门依法按照金融监管职责分工，对金融控股公司所控股金融机构实施监管。人民银行的宏观审慎管理，涉及从金融控股公司的设立到其业务运行、变更和终止全过程，以并表为基础对金融控股公司的资本、行为和风险实施全面、持续、穿透监管，规范经营行为，防范风险交叉传染。

　　《监管办法》强调，继续实施金融业的总体分业经营。冯兴元认为，首先，金融控股公司和其控股的金融机构实行“分业”：金融控股公司开展股权投资与管理，自身不直接从事商业性金融活动，由控股的金融机构来开展具体金融业务。其次，控股的金融机构，根据其业务类型实行分业经营，相互独立，建立风险“防火墙”。如《监管办法》规定，金融控股公司应当建立健全集团整体的风险隔离机制，包括金融控股公司与其所控股机构之间、其所控股机构之间的风险隔离制度，强化法人、人事、信息、财务和关联交易等“防火墙”，对集团内部的交叉任职、业务往来、信息共享，以及共用销售团队、信息技术系统、运营后台、营业设施和营业场所等行为进行合理隔离，有效防控风险，保护客户合法权益。这类“防火墙”规定非常重要。

　　冯兴元表示，设置“防火墙”，是为了防止各种关联交易，防范集团风险集中和大额风险暴露。根据《监管办法》的规定，金融控股集团是指金融控股公司及其所控股机构共同构成的企业法人联合体。金融控股公司应当在并表基础上管理集团风险集中与大额风险暴露。金融控股公司应当建立大额风险暴露的管理政策和内控制度，实时监控大额风险暴露，建立大额风险暴露的预警报告制度，以及与风险限额相匹配的风险分散措施等。集团风险集中与大额风险暴露是指集团并表后的资产组合对单个交易对手或一组有关联的交易对手、行业或地理区域、特定类别的产品等超过集团资本一定比例的风险集中暴露。《监管办法》规定，金融控股公司的控股股东或实际控制人不得通过特定目的载体或委托他人持股等方式规避金融控股公司监管;不得关联方众多，股权关系复杂、不透明或存在权属纠纷，恶意开展关联交易，恶意使用关联关系;不得滥用市场垄断地位或技术优势开展不正当竞争不得操纵市场、扰乱金融秩序，不得在五年内转让所持有的金融控股公司股份。

　　处罚措施仍然较轻惩戒作用有限

　　“商业和金融运作的基础是诚信。而发现不诚信行为，则需要付出大量的成本。因此，需要对不诚信、尤其是欺诈行为规定严格的处罚办法。”冯兴元表示。《监管办法》规定，金融控股公司股东应当以合法自有资金投资金融控股公司，确保投资控股金融控股公司资金来源真实、可靠。金融控股公司股东不得以委托资金、债务资金等非自有资金以及投资基金等方式投资金融控股公司，不得委托他人或接受他人委托持有金融控股公司的股权。《监管办法》对金融控股公司的发起人、控股股东、实际控制人的一些不诚信或欺诈行为作出了处罚规定，这些行为包括：提供虚假的承诺函;虚假出资、循环注资，利用委托资金、债务资金等非自有资金出资;通过委托他人或接受他人委托等方式违规持有金融控股公司股权;提供虚假的或隐瞒重要事实的资料，等等。有上述行为之一的，由中国人民银行责令限期改正，没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下罚款。没有违法所得或违法所得不足50万元的，处50万元以上500万元以下罚款。情节严重的，依据《行政许可法》的规定，撤销行政许可;涉嫌构成犯罪的，移送有关机关依法追究刑事责任。冯兴元认为，总体上，这些罚款处罚仍然较轻，不足以起到惩戒作用。

　　他指出，金融控股公司的股权层级结构与同级股权结构的透明度也至关重要。这种透明度是审计和监管的基础。《监管办法》在这方面做了各种较为系统的规定。按此，金融控股公司应当具有简明、清晰、可穿透的股权结构，实际控制人和最终受益人可识别，法人层级合理，与自身资本规模、经营管理能力和风险管控水平相适应。《监管办法》实施前已经存在的、股权结构不符合本条要求的企业集团，应当在国务院金融管理部门认可的期限内，降低组织架构复杂程度，简化法人层级。《监管办法》实施后新增的金融控股公司，金融控股公司和所控股金融机构法人层级原则上不得超过三级。金融控股公司股权结构或法人层级发生变化时，应当向中国人民银行说明情况，对属于应当申请批准的事项，依法履行审批程序。金融控股公司所控股金融机构不得反向持有母公司股权。金融控股公司所控股金融机构之间不得交叉持股。金融控股公司所控股金融机构不得再成为其他类型金融机构的主要股东，但金融机构控股与其自身相同类型的或属业务延伸的金融机构，并经国务院金融管理部门认可的除外。投资方在申请设立金融控股公司时，应当书面逐层说明其股权结构，直至最终的实际控制人、受益所有人，以及与其他股东的关联关系或一致行动人关系。同一投资人及其关联方、一致行动人，作为主要股东参股金融控股公司的数量不得超过两家，作为控股股东和实际控制人控股金融控股公司的数量不得超过一家。《监管办法》还规定了中国人民银行对金融控股公司的资本合规性实施穿透管理，向上核查投资控股金融控股公司的资金来源，向下会同其他国务院金融管理部门核查金融控股公司投资控股金融机构的资金来源。

　　多级持股的投票权结构有待优化

　　对于股权结构的多层级和低透明度问题，冯兴元结合著名经济学家、诺贝尔经济学奖得主哈耶克的看法对金融控股公司的情况进行了分析。

　　经济学家米塞斯把社会定义为“人的合作”。与此对应，哈耶克把公司视为有着共同利益的合伙人或股东的结合。冯兴元认为，在这方面，金融控股公司也一样。按此，被金融控股公司控股后的金融机构，其运作仍然需要体现设立该金融机构时确立的共同经济利益，也就是设立该金融机构的初心。但他同时指出，恰恰是这一点构成一大问题。金融机构中各种自然人和机构股东的经济利益往往容易出现巨大的偏差，尤其是金融控股公司的控股股东可能出现很多不规范的运作。

　　哈耶克指出，人们设立公司是出于一种一般的预设要求：公司应当由那些和个人股东有相同利益的人来管理。冯兴元认为，这种预设要求其实是很高的。不过，这里需要把“共同利益”进行较为集中的界定，才有可能凸显设立公司的“初心”。哈耶克认为，公司唯一的具体目标，就是保证其资本得到最大的长期回报，而在其追求这一目标的过程中，公司还应当受到普遍的法律和道德原则的约束。他提到了多级持股问题，并对此情况下“允许一些个人和公司对他们持有股份的另一些公司享有投票权”这种通行的做法提出了质疑。他认为，这种投票权绝不是在充分了解采用其后果的情况下决定的，它仅仅是由这样一种观点造成的结果：既然公司被授予了法人资格，那么自然也应授予它自然人所拥有的所有权利。但是哈耶克认为，这并不是一个自然的或显而易见的结论。相反，它把产权制度变成了一种与人们通行的想法十分不同的东西。这样一来，公司不再是有共同利益的合伙人或股东的结合，而是变成了一些有可能存在着严重利益冲突的团体的结合。他对以下可能性表示了担忧：一个所拥有资产只占该公司资产一小部分的团体，可以通过累积持股，对数倍于它自己拥有的资产获得控制权;通过对一家公司进行控股，而这家公司又对另一家公司拥有控股权，由某个人或团体拥有的相对较少的份额，就能够控制非常巨大的资本。这种情况，恰是《监管办法》里所关心的金融控股公司或者集团的一大问题。

　　哈耶克认为，一家公司拥有另一家公司的股份，这种股份就应当不再拥有投票权。冯兴元表示，从技术上说，大概只能通过长期把股份中的某一部分列为无投票权的股票，并只允许另一些公司持有这些股票，才能有效地实施这种办法。哈耶克提醒大家注意：一家公司受另一家公司控制的可能性，也使得某些只拥有其中一点份额的人，有可能对巨大的资源进行彻底的、完全合法的控制，并且只为了该团体的利益运用这种控制权。对公司股份的这种间接的、连环套式的占有，很可能是加快所有权和控制权分离并给予管理者——即少数几个人——一种权力，这种权力已大大超出了他们个人拥有的财产所能给予他们的范围。在哈耶克看来，这种做法不但不是私人产权制度赖以建立的观念之必然结果，甚至是与它相悖的——把所有权和控制权人为地分开，从而使个人所有者处在这样一个位置上：他的资本被用于一些同他自己的目标有冲突的目标，并且他甚至搞不清楚谁事实上拥有投票的多数。总之，哈耶克的结论是，同意把另一家公司的投票权授予对该公司持股的公司，使得一个普遍的假设也不再能够成立了：公司应当由那些和个人股东有相同利益的人来管理。

　　冯兴元认为，我们不得不正视哈耶克的警示。所有利益相关者均应该遵守责权利相统一的原则。你有多少实实在在的资本，才能承担实实在在的有限责任。如果你资本有限、可承担的责任有限，但是通过股权运作的乾坤大挪移掌握过大的市场权力，就与责权利相统一原则相背离。由此看来，现有的《监管办法》虽然已经相当成熟，但并非完美。冯兴元表示，如果在某种程度上接受哈耶克的看法，那么可以得出这样的结论：第一，金融控股公司及其被控股的金融机构要建立制度，做到“公司应当由那些和个人股东有相同利益的人来管理”，也就是使得公司作为有着共同利益的合伙人或股东的合作而持续经营;第二，个人或者公司对金融机构的最终持股，其中的公司不能持有与个人股东一样的投票权，至少得打个折扣。