专家：建议将第三章“人民币”改为“货币管理”

　　人民银行起草《中国人民银行法(修订草案征求意见稿)》向社会公开征求意见

　　专家：建议将第三章“人民币”改为“货币管理”

　　财会信报/财会信报网(记者 滕娟)为贯彻党的十九大、十九届四中全会、第五次全国金融工作会议等重要会议和习近平总书记关于金融工作的重要论述精神，落实十三届全国人大常委会立法规划，健全金融法治顶层设计，支持金融业稳健发展，人民银行积极推进《中国人民银行法》修改工作，起草了《中国人民银行法(修订草案征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)，现向社会公开征求意见。

　　《财会信报》记者就此采访了中国政法大学民商经济法学院教授、博士生导师，中国政法大学金融法研究中心主任，中国法学会银行法学研究会副会长刘少军和中信建投证券银行业首席杨荣。

　　修改背景

　　建立现代央行制度防范化解金融风险

　　谈及此次修法背景，刘少军在接受《财会信报》记者采访时表示，首先，我国十八届三中、四中全会已经明确了我国金融业市场化、法治化改革的总体目标，按照这一目标必须对相应金融法律逐步进行全面调整。其次，2008年美国金融危机后，系统性金融风险问题受到各国高度关注，美英等国都修改了相关法律，不同程度强化中央银行在防范化解系统性金融风险和金融机构危机救助中的地位。我国十九大也赋予了中国人民银行宏观审慎监管的职能，需要在法律上予以明确。第三，随着我国金融控股公司数量不断增加、相关特殊金融风险不断产生，也需要明确金融控股公司的监管机关和监管措施。同时，随着金融基础设施建设在金融系统中地位越来越重要，也需要对其进行整体上的规范和监管。第四，随着我国金融机构、特别是银行业金融机构数量不断增加、类型越来越复杂，以及以中央银行为核心的存款保险制度的建立，银行业金融机构的危机处置也必须赋予中央银行相应职责。第五，我国已经发行了法定数字货币(或称法定记账货币)，在此条件下也需要对人民币的相关规定作出调整。在此背景下，修改相关金融法律以及《中国人民银行法》，就成为近期内必须完成的阶段性任务。

　　“本次修改主要从加强宏观审慎政策和监管，系统重要性金融机构、金融控股公司、金融基础设施、金融机构危机处置以及人民币等方面的规范与监管进行了较大的修改和完善，将对我国金融业特别是系统重要性金融机构的经营产生较大影响。”刘少军认为，人民银行会加强对这些金融机构的规范和监管，使其更加规范、安全地经营。如果发生可能产生系统性风险的情况，人民银行有权从宏观审慎的角度进行监管、并采取相应监管措施，尽最大可能防范和化解系统性金融风险，完善金融业的宏观运行机制。

杨荣

　　杨荣在接受《财会信报》记者采访时指出，我国亟需建立现代中央银行制度，同时为了防范和化解系统重要性金融风险推进金融供给侧改革、以及适应国际金融监管的新趋势，有必要修改《中国人民银行法》。

　　主要内容

　　明确人民银行制定执行宏观审慎政策职责定位

　　《征求意见稿》包括总则、组织机构、人民币、业务、监督管理职责、监督管理措施、财务会计、法律责任和附则，共9章73条。

　　(一)强调金融服务实体经济，加强金融宏观调控。《征求意见稿》将“促进金融服务实体经济”明确写入立法目的,引导金融体系回归服务实体经济的根本定位。为更好地进行金融宏观调控，服务我国经济高质量发展;从全局出发，明确人民银行制定和执行宏观审慎政策的职责定位，提升货币政策和信贷政策监管的有效性(第一条、第二条、第三十三条)。

　　(二)落实党中央、国务院对人民银行的新职责要求。根据党和国家机构改革方案、国务院机构改革方案以及人民银行“三定”方案，《征求意见稿》修改完善了人民银行的职责，明确拟订金融业重大法律法规草案、制定审慎监管基本制度、牵头负责系统性金融风险防范和应急处置、三个“统筹”、组织实施国家金融安全审查等职责;落实金融稳定发展委员会办公室的职责，加强监管协调与信息共享(第五条、第十条)。

　　(三)建立货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架。《征求意见稿》完善了货币政策工具箱，适度增加货币政策工具的灵活性，保证货币政策调控科学合理有效(第二十五条)。为填补宏观审慎政策的制度空白，《征求意见稿》建立宏观审慎政策框架，明确宏观审慎政策目标，以加强逆周期调节和穿透式监管为重点，健全金融机构逆周期资本缓冲、风险准备金、压力测试等宏观审慎政策工具箱(第四条、第三十四条)。

　　(四)健全系统重要性金融机构、金融控股公司和重要金融基础设施的统筹监管制度。明确系统重要性金融机构的评估、识别、监测分析、并表监管以及恢复和处置计划的制定实施。明确金融控股公司的审批和监管规定。明确重要金融基础设施的建设规划、认定、检查评估和监管(第三十五条、第三十六条、第三十九条、第五十四条)。此外，《征求意见稿》还完善了金融业综合统计管理和信息报送规定(第四十条)。

　　(五)进一步发挥人民银行维护金融稳定和防范、处置系统性金融风险的作用。《征求意见稿》规定了人民银行对金融体系整体的稳健性状况进行监测评估，牵头防范和化解系统性金融风险;建立明确的金融风险处置责任体系，完善系统性金融风险处置措施，包括监督问题机构实施自救、对债权人依法实施债务减记、提供流动性支持、设立特殊目的实体等(第三十七条、第五十五条)。

　　(六)完善人民币管理规定。《征求意见稿》规定人民币包括实物形式和数字形式，为发行数字货币提供法律依据;防范虚拟货币风险，明确任何单位和个人禁止制作和发售数字代币(第十九条、第二十二条)。

　　(七)完善人民银行的治理制度。继续坚持中国人民银行不直接认购、包销国债和其他政府债券，不向地方政府提供贷款的原则(第三十二条)。为保证中央银行资产负债表持续健康稳定，《征求意见稿》规定人民银行制定中央银行会计制度和独立的财务预算管理制度，报经国务院批准后组织实施，保持公开透明，依法接受审计监督;完善财务缓冲和利润分配制度，增加对金融风险的应对能力(第五十七条至第五十九条)。

　　(八)健全人民银行的履职手段，加大对金融违法行为的处罚力度。坚持依法履职是现代中央银行制度的内在要求，《征求意见稿》以依法行政为原则，提升法治能力，完善人民银行履职所需的检查监督和监管措施规定，增加限期整改、整改承诺制度(第四十七条至第五十条、第五十六条、第六十六条)。针对金融市场违法成本低的问题，《征求意见稿》加大对金融违法行为的处罚力度，规定对情节严重的违法行为可以加重处罚，罚款上限提高至二千万元;对取得人民银行许可的机构增加责令暂停业务、吊销许可证、市场禁入等处罚措施(第六十一条)。

刘少军

　　刘少军表示，本次修改内容较多，突出的变化或者亮点是赋予人民银行宏观审慎监管的职责，使中央银行有能力防范和化解系统性金融风险。无论是人民银行职责的变化、监管职责的变化还是金融机构危机处置职责的变化等，都围绕在宏观上防范和化解系统性金融风险进行，这也是多年来我国理论界和实务界一直讨论而没有明确的问题，《征求意见稿》中都有了比较明确的规定。

　　业界解读

　　更多机构纳入监管体系消除空白区域

　　杨荣就《征求意见稿》的相关内容进行了解读，并分析了由此将产生的影响。

　　第一，DCEP推出有了法律依据。根据《征求意见稿》第十九条、第二十二条，一方面，我国将成为全球首个将央行数字货币形态列为合法货币纳入中央银行法的国家，而且也将是全球第一个推出央行数字货币的国家。另一方面，目前正在多地试点的DCEP(数字货币和电子支付工具)，预计未来将逐步在全国范围内推出，而且在大行层面试点也将逐步在所有银行中推行。

　　第二，更多机构将纳入央行监管体系。系统重要性银行的资本监管要求在2019年年底已出台征求意见稿，预计随后会正式实施。金融控股公司准入监督管理办法都已在今年9月中旬发布，未来1年内非金融企业将陆续申请金控牌照，并纳入央行监管体系。金融业关键信息基础设施、支付清算体系、征信体系等相关机构也将都纳入央行监管体系。这样就消除了监管空白区域，增强央行对系统金融风险的监测能力，防范系统性金融风险发生。

　　第三，货币政策和宏观审慎监管双支柱监管体系纳入《征求意见稿》。宏观审慎监管框架在2015年前后提出并且逐步完善。货币政策目标是保持货币币值稳定，并以此促进经济增长。宏观审慎政策目标是防范系统性金融风险的顺周期积累，以及跨机构、跨行业和跨市场传染，以维护金融体系健康与稳定。通过货币政策和宏观审慎监管双支柱监管体系，提升货币政策和信贷政策监管的有效性，同时“促进金融服务实体经济”,引导金融体系回归服务实体经济的根本定位。

　　第四，货币政策工具方面的变化。货币政策目标的实现主要借助6大类货币政策工具实现，包括：1.要求金融机构按照规定交存准备金;这里的金融机构范围在扩大，不仅包括银行业金融机构(政策性银行、开发性银行)，同时也包括非银行金融机构(蚂蚁金服、货基、金融控股公司等);2.确定中央银行政策利率。由于贷款利率已经并轨，不存在贷款基准利率，从而法条将“确定中央银行基准利率”转变为“确定中央银行政策利率”。3.为银行业金融机构办理再贴现;4.向商业银行、农村信用合作社、农村合作银行、政策性银行、开发性银行提供贷款;5.公开市场操作;6.国务院确定的其他货币政策工具。

　　第五，宏观审慎政策工具主要内容。宏观审慎政策目标的实现主要借助7大宏观审慎政策工具实现。主要以加强逆周期调节和穿透式监管为重点，健全金融机构逆周期资本缓冲、风险准备金、压力测试等宏观审慎政策工具箱。包括资本、资产管理、流动性管理、风险准备金等逆周期调节工具、金融市场业务、宏观审慎压力测试，以及国务院确定的其他宏观审慎管理工具。

　　第六，人民银行的新职责。明确拟订金融业重大法律法规草案、制定审慎监管基本制度、牵头负责系统性金融风险防范和应急处置、三个“统筹”、组织实施国家金融安全审查等职责;落实金融稳定发展委员会办公室的职责，加强监管协调与信息共享。这就明确了人民银行在整体金融监管框架中的重要性，金融稳定发展委员会是最高的决策机构，人民银行主要负责金融业重大法律法规和审慎监管、金融基础设施制度的制定，而银保监会和证监会及其他金融监管部门主要具体执行法规，同时实施功能监管、行业监管。

　　第七，对系统重要性风险的防范。10月中旬公布的《商业银行法(修订稿)》将问题银行的处置分为系统重要性银行处置和非系统重要性银行处置两类，其对于非系统重要性银行处置机构、组织、方式给出了清晰规定，但对于系统重要性银行的处置尚未给出清晰规定。

　　《征求意见稿》对系统性金融风险、系统性金融机构的风险处置界定清晰。由人民银行监测评估金融体系整体稳健性状况，牵头提出防范和化解系统性金融风险的政策建议、处置方案并组织实施，实施国家金融安全审查。处置系统性金融风险的措施包括问题机构自救;对债权人依法实施债务减记;协调地方政府落实风险处置属地责任;提供流动性支持;发放金融稳定贷款;设立特殊目的实体，承接、管理和处置问题机构资产和负债，收购、注资并阶段性持有问题机构股份;国务院批准的其他处置措施。

　　第八，中国人民银行的独立性。《征求意见稿》规定，中国人民银行不直接认购、包销国债和其他政府债券，不向地方政府提供贷款，不能向任何机构和个人提供担保。人民银行独立性得到法律确认。但从法条来看，不能直接认购但间接认购在一定程度上是可行的。

　　第九，依法履职，加大对各类金融违法行为的处罚。针对金融市场违法成本低的问题，《征求意见稿》加大对金融违法行为的处罚力度，规定对情节严重的违法行为可以加重处罚，罚款上限提高至二千万元;对取得人民银行许可的机构增加责令暂停业务、吊销许可证、市场禁入等处罚措施。

　　专家建议

　　建议将第三章“人民币”改为“货币管理”

　　不久前，《商业银行法(修改建议稿)》已向社会公开征求意见，在谈及与《征求意见稿》的关联性时，刘少军认为，二者之间确实存在许多关联性，甚至有些内容还存在选择在哪个法律中规定的问题。首先，商业银行的货币融通规范在很大程度上受人民银行货币政策影响，在此过程中双方具有多方面的业务联系。其次，系统重要性银行业金融机构、金融控股公司要接受中央银行监管，必须遵守人民银行的宏观审慎监管规则。第三，我国许多金融基础设施是由人民银行设立运营，或受人民银行规范和监管，相互之间具有非常深入和广泛联系。第四，金融机构的危机处置、存款保险等都主要针对商业银行，也主要由人民银行负责实施。

　　“从总体来讲，我国此次各项金融法律法规的调整还都属于阶段性的，距离实现金融市场化、法治化最终目标还有一定差距，这既是由于我国目前金融体制机制改革进程和现状决定的，也是由立法中我国只能总结成熟的经验和做法，对于不能完全确定、或需要在改革中不断完善的内容，只能等待改革不断深入和经验不断积累。”刘少军建议，将“人民币”一章改为“货币管理”。理由是在我国目前货币体系中，除作为法定货币的人民币外，还存在大量的如虚拟货币、数字货币等由私人机构发行的各种约定货币。在此，首先应对货币进行明确的界定，以排除打着金融创新、货币创新旗号的非法货币行为甚至犯罪行为。同时，对于真正的创新型货币发行应予以基本的规范和监管，如对其发行主体资格、基本的运营规范等作出基本规定，引导这些货币的发行和经营行为在合法有序的轨道上运行。监管约定货币应该是人民银行的职责，在《征求意见稿》中应有明确授权和基本规范。否则，既不利于货币创新、也不利于金融秩序稳定。并且，对人民币的规定也应该更加详细、具体。刘少军认为，在这方面我们已经有比较成熟的经验和相关条例、规章等规定，应该把这些成熟的规定写在法律之中。他还提出，《征求意见稿》中“人民币包括实物形式和数字形式”的表述有待商榷。人民币的纸币和硬币在法学上应称为“法定证券货币”，法定数字货币在法学上应称为“法定记账货币”，刘少军建议将此款改为“人民币包括证券货币形式和记账货币形式”。他指出，实物和数字形式不是法学语言，不能反映基础性法律关系。此外，在禁止性规定中也不宜使用“代币票券”“数字代币”概念，而应称为“代币证券和代币账户”，它们在法学性质上应是证券和账户。

　　刘少军同时表示，《征求意见稿》只是一个初步修改建议，认真研究其中还存在许多其他方面的问题，特别是业务职责完整性问题、权力责任或权利义务的匹配问题、语言表达的规范性(如金融消费者、宏观审慎政策的名称是否适当)等问题，都需要进一步仔细研究和推敲。