徐阳光：破产领域法律法规完善任重道远

　　《关于完善企业破产配套制度保障管理人依法履职 进一步优化营商环境的意见(征求意见稿)》公开征求意见

　　近日，最高人民法院、国家发展改革委会同有关部门研究起草了《关于完善企业破产配套制度保障管理人依法履职 进一步优化营商环境的意见(征求意见稿)》(以下简称《意见》)，并向社会公开征求意见。

　　《意见》旨在贯彻党中央、国务院决策部署，进一步落实《加快完善市场主体退出制度改革方案》中的相关内容，推进全面深化改革，推动高质量发展，营造稳定、公平、透明和可预期的营商环境，研究梳理市场主体退出的主要堵点、难点，推进出台办理破产领域相关政策举措，推动进一步完善优化营商环境相关法律法规。

　　记者就《意见》相关内容专访了中国人民大学法学院教授、博士生导师、破产法研究中心副主任兼秘书长徐阳光。

　　主要内容

　　加强金融机构参与支持 便利涉税事项处理

　　《意见》要求，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神,坚持新发展理念,坚持以供给侧结构性改革为主线，以市场化、法治化为方向，完善破产制度配套政策，充分发挥法院和政府在企业破产程序中的作用，保障管理人依法独立履职，降低破产制度运行成本，提升市场资源配置效率，保障经济社会高质量发展。

　　《意见》提出，优化破产企业注销和状态变更登记制度。建立破产状态自主公示制度，破产申请受理后，管理人应当在相关程序事项发生后十日内在国家企业信用信息公示系统对债务人破产程序启动、程序种类、程序切换、程序终止、管理人联系方式等事项进行自主公示，相关信息与税务、财产登记等有关部门实现共享;进一步落实破产企业简易注销制度，允许管理人凭企业注销登记申请书、人民法院终结破产程序的裁定书申请办理注销，不得额外设置简易注销条件。建立破产企业相关人员任职限制登记制度，企业董事、监事或者高级管理人员违反忠实勤勉义务，致使所在企业破产，被人民法院判令承担相应责任，依法自该企业破产程序终结之日起三年内不得担任任何企业董事、监事、高级管理人员的，人民法院或者管理人可以凭生效法律文书，通过全国企业破产重整案件信息网向市场监管、金融监管等部门申请对相关人员的上述资格限制进行登记。

　　《意见》要求，加强金融机构对破产程序的参与和支持。建立和完善与破产程序相衔接的业务流程，加强金融对企业重整、和解的支持;便利管理人账户开立和展期，银行应针对管理人账户的开立确定统一规程，在充分履行客户身份识别义务、确保风险可控的前提下，缩短账户开立周期，提升管理人账户权限;支持管理人依法接管、调查债务人账户，金融机构应当予以配合并及时办理;协助配合推进破产程序，鼓励金融机构进一步完善、明确内部管理流程，合理下放表决权行使权限，促进金融机构在破产程序中，尤其是重整程序中积极妥善高效行使表决权;加强对破产重整企业的融资支持，鼓励符合条件的金融机构依法设立不良资产处置基金，参与企业重整。支持私募股权投资基金、产业投资基金、不良资产处置基金等各类基金在破产程序中按照市场化原则向符合国家产业政策方向的重整企业提供融资;修复重整企业的金融信用。

　　《意见》提出，便利破产企业涉税事务处理。保障破产企业必要发票供应，税务部门在督促纳税人就新产生的纳税义务足额纳税的同时，按照有关规定合理满足其发票领用需要，不得以破产企业存在欠税情形为由拒绝;依法核销破产企业欠缴的税款，税务部门、海关在破产清算程序中依法受偿破产企业欠缴的税款本金、滞纳金、罚款后，应当按照法院裁定认可的财产分配方案中确定的受偿比例，办理欠缴税款本金、滞纳金的入库，并依法核销未受偿的税款本金、滞纳金、罚款;便利税务登记注销，管理人持人民法院终结破产清算程序裁定书申请注销税务登记的，税务部门即时出具清税文书，按照有关规定核销“死欠”，不得按照企业注销税务登记一般程序要求额外提供证明文件，或者以税款债权未获全部清偿为由拒绝办理;修复企业纳税信用，重整程序或者和解程序中，税务机关按照人民法院裁定批准的重整计划或者和解协议受偿后，管理人或破产企业可以向税务机关提出纳税信用修复申请，税务机关可以参照“新设立企业”评价其纳税信用级别，对企业破产前欠缴的税款(滞纳金)和罚款不再纳入纳税信用评价指标;落实重整与和解中的所得税税前扣除政策。

　　《意见》还提出，完善资产处置配套机制，有效盘活土地资产，经市级或县级自然资源等相关主管部门批准后，允许对破产企业具备独立分宗条件的土地、房产分割转让;妥善认定资产权属，依法积极推动手续不全、未办理验收等存在瑕疵的房产、土地等不动产的相关手续完善，以解决权属认定问题，为破产企业财产及时办理过户手续，支持管理人加快破产财产处置;依法解除破产企业财产保全措施，人民法院裁定受理债务人企业破产案件后，管理人持人民法院破产申请受理裁定书和指定管理人决定书，依法向税务、海关等行政部门以及财产登记部门、金融机构申请解除对债务人财产的查封、扣押、冻结等保全措施的，相关部门应当根据《企业破产法》第十九条的规定予以支持配合。

　　《意见》同时要求，加强组织保障，建立常态化协调机制，地方各级人民政府要积极支持人民法院破产审判工作，避免对破产司法实务和管理人工作的不当干预。鼓励地方人民政府建立常态化政府与法院协调机制;加强信息共享沟通协调，地方人民政府相关部门应就企业破产行政协调事务建立日常信息共享、通报研判、沟通会商机制，坚决打击企业破产中逃废债行为，定期召开会议会商协调解决相关问题。

　　现状分析

　　管理人在工作执行过程中面临较多难题

　　管理人是在破产程序中依法接管债务人财产、管理破产事务的专门机构。为便利管理人接管、调查、处置债务人财产，提高破产程序效率，充分发挥破产制度的重要作用，进一步落实《加快完善市场主体退出制度改革方案》(发改财金〔2019〕1104号)，推动“僵尸企业”加快出清，提高资源配置效率，营造稳定、公平、透明和可预期的营商环境，最高人民法院和国家发改委就保障管理人依法独立履职，进一步优化营商环境出台《意见》。

　　徐阳光认为，在当前供给侧结构性改革和营商环境优化建设的背景下，两部门联合发布《意见》具有十分重要的意义。他指出，我国现行《企业破产法》实施十余载，在挽救危困企业、规范市场退出和优化资源配置方面发挥了重要作用，但在实施过程中配套制度不健全等问题也日益凸显。比如，管理人制度作为《企业破产法》确立的一项市场化法律制度，由于社会各界包括政府部门对管理人的法律地位、职责权限等认识不全面、不准确，导致管理人履职遇到了诸多障碍，不仅影响了破产制度功能充分有效实施，导致破产法的市场化、法治化进程受阻，也影响了我国在世界银行营商环境评估报告中的排名。“因此，最高人民法院在总结实践问题的基础上，联合国家发改委出台《意见》，内容务实，针对性强，具有很强的现实意义，有助于更好地贯彻国家《加快完善市场主体退出制度改革方案》，也是进一步推动破产法市场化、法治化实施的有效举措。”

　　徐阳光进一步分析，破产法的实施是一项系统工程。业内人士总结：“破产案件的办理，是办案与办事的结合，开庭与开会的结合，裁判与谈判的结合”。破产程序是债权债务关系的集中清理和困境拯救程序，涉及诸多法律关系，如民法、商法、劳动法、公司法、证券法、行政法、诉讼法等。相应地，破产案件的办理，需要金融监管部门、财政部门、税务部门、土地资源管理部门、劳动和社会保障部门等诸多政府部门的配合。由于我国破产法产生和发展的历史较短，与相关法律制度之间存在很多冲突和不协调之处。而在目前的情况下，相关法律制度的修改难以短时期内完成，政府部门的主动配合和支持就显得尤为重要。因此，破产法的实施，需要政府部门在专业人才队伍建设、破产案件援助基金建立、管理人行业自治管理、破产财产处置变现、重整企业信用修复、破产涉税处理等方面提供配套支持。虽然一些地方的府院联动机制可以在一定程度上解决这些问题，但不够彻底，而且未形成全国性的普遍做法。

　　谈及破产管理人在实际工作执行过程中所面临的问题和难题时，徐阳光称，“对管理人而言，‘说起来都是泪’”。他表示，管理人在实际工作中遇到的问题和困难实在是太多了......首先，管理人的身份难以获得认可。根据《企业破产法》第二十四条规定，管理人由人民法院从依法成立的律师事务所、会计师事务所、企业清算事务公司中指定。管理人的职责由《企业破产法》明确规定。但由于管理人是一个较新的概念，很多政府部门、金融机构都不太明白管理人是怎样的一个主体，导致管理人在履职过程中处处受阻。如，很多律师在诉讼案件中接受当事人委托担任代理人，可以在调查取证方面享有相应的权力，而破产案件中法院指定的管理人在很多地方都无法行使这些调查权力;再如，管理人无法有效获取债务人企业在工商部门、金融监管部门等单位的数据信息，导致财产状况调查受阻。其次，由于在履职过程中缺乏有效的法律手段，导致管理人在接管债务人企业过程中存在难题。再次，管理人的报酬机制不健全。尤其是在无产可破的案件中，因为缺乏破产案件援助基金，导致管理人不仅分文无取，有时还要自己垫付费用。最后，管理人行业自治组织发展缓慢。虽然全国各地成立了90多家管理人协会组织，但至今依然未能成立全国性的管理人行业协会组织，即使在地方成立协会的过程中，依然存在业务主管单位究竟应当由人民法院还是司法局来担当的问题。

　　“很高兴地看到《意见》中明确提出要‘加强数据贡献和业务协同’，同时对政府相关部门、金融机构支持配合管理人依法独立履行接管、调查、处分破产企业财产等职责提出了具体的指导意见，但其实还可以做更多的规定。”徐阳光表示。

　　专家观点

　　推动破产法及其配套制度修改完善任重道远

　　相对于整体内容，《意见》在加强金融机构对破产程序的参与和支持以及便利破产企业涉税事务处理两个方面着重墨。对此，徐阳光认为，破产问题本质上是一个金融问题。一方面，陷入破产的企业都是遇到了财务危机的市场主体，财务危机的解决，本质上就是债权债务关系的处理。而实践中，绝大多数破产案件中的大部分债权都是金融债权，企业破产，金融机构也难以独善其身。另一方面，重整制度的实施关键在于重整投资人的招募和重整企业的融资支持，这些都需要金融机构的深度参与。因此，金融机构参与和支持破产程序是破产法市场化、法治化、常态化实施的应有之义。

　　徐阳光同时指出，由于破产制度相对而言是新近的法律制度，破产法的实施对传统的金融法律制度会产生较大的冲击，金融机构对破产法的热情不高，参与度不够。再者，金融机构内部监管制度与破产法无法有效对接。比如，关于债务人企业账户的注销、管理人账户的开立、重整计划草案表决时金融机构债权人表决权的行使，都缺乏针对性的金融监管规定，甚至存在明显不符合破产法要求的内部管理规定，导致实践中银行金融机构要么不愿意参与破产程序，要么在破产程序中消极处理，对管理人有效履职和法院高效审理破产案件都造成了一定的影响。因此，《意见》拟对金融机构参与和支持破产程序提出具体的要求，并重点关注了管理人账户开立、管理人对债务账户的调查、重整程序中表决权的行使、对重整融资的支持和重整企业金融信用的修复等问题。这些也都是破产司法实践中反复出现、不断提及却始终无法有效解决的问题。徐阳光表示，相信《意见》的颁布实施，不仅是管理人履职保障的福音，也是重整企业困境拯救的福音，善莫大焉。

　　破产程序中的税务问题是一个非常棘手的问题。徐阳光指出，一方面，国家的税收政策应当对破产程序给予特别的对待，以支持市场主体的规范退出和困境拯救。他在文章中多次提出“作为课税特区的破产程序”理论。另一方面，国家税务部门又要防止企业借破产程序来规避税收负担。确实，破产程序中的税收立法和税务政策应当在这两者之中进行平衡。但实际状况是，现行立法对防范逃避税行为的规定较为完善，而对如何发挥税收政策支持破产法实施，如何实现“放水养鱼”和培育税源方面的规定十分匮乏，即便是一些发票供应和税务注销方面的技术问题，也存在规则理解和适用层面的不统一，导致破产程序中继续营业难以顺利进行，破产清算程序终结之后的很长时间内，管理人都无法办理企业注销的手续。

　　徐阳光本人曾参与国家发改委牵头的《加快完善市场主体退出制度改革方案》起草和论证工作，对破产涉税处理撰写了很多具体的改革建议，但最终因为各部门之间缺乏共识，有针对性的举措大部分都未被采用，导致破产程序中的税务处理问题依然无法有效解决。对于此次《意见》拟对破产企业的发票供应、欠缴税款的核销、税务注销和重整企业的纳税信用修复、所得税税前扣除政策完善方面提出具体的对策，徐阳光表示值得肯定。

　　《意见》总体来说是好的，有很强的针对性，颁布之后应当可以解决很多管理人履职难题。”他同时也提出，《意见》仍存在一些不够完美的地方。比如，关于破产涉税问题，重整企业债务豁免所得课税难题依然无法解决;关于重整企业的信用修复问题，还不够全面和具体。此外，《意见》对管理人行业自治管理机制的改进，尚未做出具体的规定。

　　徐阳光最后表示，作为多部门联合出台的文件，要在所有问题上都达成共识存在一定难度，况且，管理人履职保障和破产法实施的配套制度还需要通过修改法律和行政法规方可得到最终的解决。因此，可以期待《意见》在管理人履职保障和营商环境优化建设中发挥积极的作用，但同时仍需要继续关注和推动破产法及其相关配套法律制度的修改和完善，任重道远。