检察机关如何开出善治良方 高质量检察建议助推社会治理现代化

　　一份好的社会治理检察建议，正如一剂社会治理“良方”。

　　近年来，全国检察机关持续用好检察建议，推动从源头防范违法犯罪反复多发。最高人民检察院发布的数据显示，今年上半年，全国检察机关共发出社会治理检察建议1.9万份。

　　今年7月召开的大检察官研讨班提出，要以诉源治理促进社会治理，推动检察建议从“办理”向“办复”转变。检察机关如何开出社会治理“良方”，以更高层次诉源治理促进更高水平社会治理?《法治日报》记者对此进行了采访。

　　增强建议刚性韧性

　　上海市点播影院、密室脱逃、剧本杀、电竞酒店等新业态发展起步较早。2020年，上海市奉贤区人民检察院“未小贤”未检团队办理在点播影院内发生的未成年人被侵害的个案时，发现了点播影院的监管漏洞。

　　经走访多家点播影院、召开座谈研讨，“未小贤”未检团队发现，市面上的点播影院普遍存在登记备案制度落实不到位、治安措施不完善、行业规范不健全、未成年人保护措施不全面等问题，于是向区文旅局执法大队、区电影管理办公室制发检察建议，并联合出台《未成年人出入点播影院五项规定》，促推职能部门组成监管小组开展突击检查和“回头看”巡查。

　　此后，上海市、区两级检察机关接续监督，市人民检察院向市电影局制发检察建议，同时抄送市文旅局执法总队、市市场监管局、市公安局，并召开检察建议宣传送达会，推动上海市在全国率先启动为期一年的点播影院专项整治，成立全国首个点播影院专业委员会并出台行业自律规范，实现了商户自治、行业自律、政府监管、社会监督的联防联控大格局。

　　“上海市检察机关从推动点播影院监管漏洞治理开始，不断探索新业态领域社会治理检察‘良方’。”奉贤区检察院第一检察部副主任、“未小贤”未检团队负责人黄冰洁告诉记者，上海市检察机关推动点播影院新业态治理的经验今年被最高检作为典型经验推广。

　　“检察建议是检察机关重要的法律监督履职手段。”中国政法大学法治政府研究院教授刘艺说。

　　近几年，刘艺对检察机关制发检察建议推动社会治理的实践有着近距离观察和研究。她告诉记者，再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议与检察机关的诉讼职能、监督职能联系紧密，具有较强的监督“刚性”。相较而言，社会治理工作面对的主体更加多样、问题更为复杂，要使社会治理检察建议更好发挥作用，更需要增强其“刚性”和“韧性”。

　　“社会治理检察建议的‘刚性’，来自检察机关制发检察建议前的扎实调查，问题才能抓得准确，释法说理也能讲得透彻。‘韧性’则来自对检察建议从制发到反馈、落实情况的全流程追踪。有时还需要检察机关发挥一体化优势，在更大范围内推动社会治理。”刘艺说。

　　凝聚社会治理合力

　　2022年，“未小贤”未检团队在办理一起未成年人遭遇马背上的“咸猪手”案件后，制发了一份1万余字的检察建议，促推上海市马术协会率先制定出台了《马术协会教练员注册和管理办法》。而这份检察建议也在今年获评了上海市检察机关2022年度十大优秀社会治理检察建议，同时入选《上海市检察机关社会治理检察建议工作白皮书(2018-2022)》。

　　这些好的检察建议是怎样“产生”的?在黄冰洁看来，有三个必备基础：办案检察官要有敏感性，检察建议制发之前要有扎实的调查，检察建议释法说理论述充分。

　　“理念一新天地宽。”黄冰洁说，“未小贤”未检团队建立“一站式办案3.0版”工作机制，将社会治理理念融入办案全流程，这要求检察官在提前介入引导侦查阶段，就留意发现案件中是否存在社会治理漏洞，并引导侦查固定相关证据。

　　“‘自身硬气’的检察建议，释法说理深刻，体现了‘刚性’。”黄冰洁说，在检察建议制发过程中，要和监督对象深入联系，调查了解行业、监管的痛点和法治方面的需求，有针对性地提出建议。

　　近两年来，“未小贤”未检团队从未成年人权益被侵害个案出发，以检察建议为抓手，联合多部门共同促推体育教培行业管理规范。

　　“好的检察建议也要有检察智慧的‘柔性’。例如，检察官在思考如何守护未成年人健康成长的同时，也要思考如何运用法治理念护航新业态发展。”黄冰洁说，检察建议的生命力在于落实，检察官还要帮助被监督者把检察建议落到实处，产生双赢共赢多赢的效果，这就是检察建议中的“检察智慧”。

　　“一份好的社会治理检察建议发出后，社会治理合力不断凝聚，产生的效果不断显现，这份成就感会激励办案团队为推动社会治理注入更多检察力量。”黄冰洁说。

　　推动办理转向办复

　　近年来，最高检通过建立健全工作制度机制，为开展检察建议工作提供规范和依据，为提升检察建议工作质效提供指导，检察建议回复率和采纳率都呈明显上升趋势，检察建议得到越来越多被建议单位的认可。

　　贵州省贵阳市云岩区人民检察院在探索对小微企业开展“简式合规”过程中，通过走访调研，帮助涉案企业梳理法律风险、制度漏洞、管理隐患，厘清合规考察侧重点，结合第三方组织的意见精准提出检察建议。

　　云岩区检察院副检察长李达科介绍说，该院力求做到检察建议“掷地有声”，通过开展宣告送达、对检察建议进行公开听证等方式，提升监督效果，此外还加强与被建议单位的沟通联系，通过询问、走访、会商、召开联席会议等方式，跟进检察建议采纳及整改情况，确保落实效果。

　　2021年9月，该院与贵阳市政协云岩区委员会联合制定《社会治理协调监督机制工作办法》。这项机制运行两年来，社会治理类检察建议回复率均为100%，通过加强检察机关与政协的协作配合，实现信息共享、互通共联，形成优势互补的监督合力，助推社会治理水平和治理效能不断提升。

　　近年来，因受气候、水源等自然因素以及旅游、耕地种植等人为因素影响，内蒙古自治区阿拉善盟额济纳旗胡杨林病虫害区域性发生。额济纳旗人民检察院今年制发了涉及胡杨林病虫害的检察建议，为保证检察建议落实的质量和“刚性”，额济纳旗检察院采取多种监督手段推动检察建议从“办理”向“办复”转变。

　　额济纳旗检察院副检察长李环介绍说，该院与旗人大建立《“人大+检察”公益保护监督衔接工作机制》，规定“被建议单位故意不采纳或自收到检察建议书之日起两个月以内未作答复或拖延搪塞的，旗人民检察院可申请启动人大法律监督程序”，并与旗政协建立《“政协+检察”公益保护协同协商监督机制》，运用协商、参与、合作等多种方式开展公益保护协同监督，促进人民政协民主监督与检察机关法律监督有效衔接。

　　如何推动检察建议从“办理”向“办复”转变?“要像办理一个案件一样办理一份检察建议。”刘艺建议，要推动检察建议进一步规范化，加强检察建议体系性建设，从程序上对检察建议全流程加以完善。(记者张昊)