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专家:落实税收法定原则 设立专门税收法庭
来源:财会信报 作者:滕娟 浏览: 好评:0 发布时间:2017-07-14

 

第二届税务司法理论与实践研讨会在北京举行

专家:落实税收法定原则 设立专门税收法庭

 

主题一

 

税收法治与税务司法———税收案件太少缘于门槛高

 

        周旭中在主持发言时表示,过去的一年,税收司法理论与实践的发展速度之快出乎大家意料,疑难税务案件多有出现,引发业界广泛关注和深入讨论。特别是近期最高人民法院公布了行政审判十大典型案例,其中两起为税务争议案件,一起为财政争议案件,这在中国司法审判实践中是前所未有的。
 
        刘剑文首先从“税收司法”还是“税务司法”的问题出发,回顾了税收司法近十年的发展,阐释了税务案件引起社会广泛关注的必然性,肯定了税收司法对税收立法和税务行政、乃至法治政府和法治社会建设的促进作用。刘剑文还介绍了德国联邦税务法院的基本情况。在德国有六大联邦法院,其中只有联邦税务法院可以受理纳税争议案件,之所以做如此规定,是因为纳税争议案件的专业性非常强。他同时强调了税收司法审判的专业性和重要性,并指出要通过司法救济更好地保护纳税人权利,在全社会宣扬纳税人观念。
 
        与会专家普遍认为,当前我国税收争议案件太少的原因在于,我国的税收救济制度中存在两个门槛,一个是先缴税后救济的门槛;一个是先复议后诉讼的门槛。
 
        “要破解中国税收司法发展的难题和困局,需要进一步从理论上进行思考。” 施正文在作主题演讲时表示。他围绕实体税制对税收司法的影响,提出了以下观点。第一,在税制设计层面,我国名义税负和法定税负过高,容易将纳税人置于违法状态。其原因在于,我国多个税种的税率偏高,并且各税种之间存在重复征税问题;第二,在税收立法层面,税收法定原则尚未全面落实;第三,重刑重罚制度使纳税人远离诉讼;第四,以间接税为主的税制结构导致大部分公民虽作为实际税负的承担人,却无法成为诉讼主体。对此,他提出了三点建议:一是要推进实体税制改革,降低税负、尤其是名义税负;二是要增强税法的确定性,落实税收法定原则;三是要将规范性文件纳入税务复议审查范围。
 
        首都经济贸易大学教授高桂林认为,之所以存在税法纠纷多而税法案件少的现象,是因为,首先,相当多税收纠纷的解决并不完全符合法治要求;其次,税收立法层级较低。此外,纳税人意识还没有在社会形成普遍共识。进而,他提出两个设想,第一,加快税收立法,尤其应对重要的税种加以立法,以法律的形式确定下来;第二,设立专门的税收法庭。
 
        陈乃新以税收法定主义视域下的税收司法为主题作了报告。税收司法是国家司法机关依照法定的职权和程序,运用税法处理税务案件的专门活动,目前主要包括税收的民事案件、行政案件和刑事案件方面的司法处理。税收司法对税收法治具有重要意义。陈乃新指出,我国实行税收法定主义,将深化税收法治,这就要求税收司法能与之相适应。一是税收法定主义视域下的税收司法必须全面体现税法的“公共财产法”性质的要求,促进税收为纳税人提供更多更好的公共物品和公共服务;二是税收司法应当增加税收公益诉讼,监督税收使用情况;三是在税务机关可管控的范围内,可以弱化纳税人的行政责任、刑事责任。
 
        赵大光在会上指出,税务法治包括税务立法、税务执法和税务司法,这三个环节在税收法治建设进程中缺一不可。首先,要从立法上规范税收制度,落实税收法定原则,《立法法》对此作了明确规定,但税收领域未能很好地贯彻,税务机关的一些规章甚至规范性文件、解释、通知、决定长期充当主体规范,在法治国家、法治政府、法治社会一体化建设进程中,这种局面不应再继续下去。其次,在税收执法中要增强纳税人观念,应切实尊重纳税人的主体地位,并为纳税人权利救济提供更加便捷有效的渠道。最后,完善税务司法制度,试行公益诉讼,加大财税公开力度,强化财税监督。
 
        “应该加强税收司法机关建设,并加强专业人才的培养。”北京大学教育学院副研究员魏建国表示。他提出,关于税收司法的内涵与外延问题,一方面,纳税人与税负的实际承担人往往不一致,可能需要引入公益诉讼机制;另一方面,对抽象性税收行为的司法审查问题,涉及到整个国家的司法审查制度,也应该包含在税收司法的大概念之下。魏建国认为,税收司法是改善国家投资环境的非常重要的环节,在新时期经济全球化的背景下意义重大。
 
主题二
 
德发案评析———最高法回避了案件定性问题
 
        2004年11月30日,广州德发房地产建设有限公司(以下简称“德发公司”)为了偿还银行贷款,委托拍卖公司将自己的一处房产进行拍卖,拍卖保证金设置为6 800万港元。最终,只有一家竞买人参与了房产的竞买,并以底价1.3亿港元成交。拍卖完成后,德发公司依法缴纳了相关税费并取得了完税凭证。
 
        2006年,广州市地方税务局第一稽查局(以下简称“稽查局”)在检查德发公司时,发现了上述情况,认为拍卖成交价格严重偏低,通过调查发现拍卖价格不及市场价格的一半,遂于2009年8月11日做出税务检查情况核对意见书,拟核定征收税款并加收滞纳金及罚款。德发公司认为税务机关核定征收缺乏依据。
2009年9月14日,稽查局作出穗地税稽一处《[2009]66号税务处理决定》,认为德发公司存在违法违章行为,并决定追缴未缴纳税费、加收滞纳金。
 
        德发公司不服处理决定,向广州市地税局申请行政复议,该局维持原处理决定;德发公司向广州天河区人民法院提起诉讼,法院驳回了该公司的诉讼请求。随后德发公司提出上诉,同样被驳回。
 
        2014年12月25日,最高法院决定提审此案,并于2015年6月29日公开开庭审理。2017年4月17日,最高人民法院发布了判决书,撤销了一二审的判决书,支持了《[2009]66号税务处理决定》核定应纳税额和补缴税款的决定,撤销了加收滞纳金的决定。(上述案件以下简称“德发案”)
 
        中国政法大学民商经济法学院副教授魏敬淼表示,德发案是最高院提审的第一起税案,也是行政诉讼法实施后最高人民法院公开开庭审理的第一起行政案件,在税务界产生了很大的影响,引起了广泛的讨论。其中争论的焦点,是税务机关在拍卖价格之外核定税收是否侵害了契约自由的精神,伤及了民法意思自治的原则,税法上税收核定制度与民法上意思自治原则的冲突如何解决。
 
        魏敬淼认为,德发案的核心要点是税务机关的税收核定权与民法上最为基本的自治原则发生了冲突。民法与税法的价值取向不同,民法强调意思自治、契约自由,税法则讲究税收平等、保障国家的税收权。她指出,现行税收立法粗糙,有些具体标准缺乏明确规定,税务机关过大的自由裁量权导致纳税人处于不利地位。由此,建议尽可能细化标准,不能让税务机关轻易改变当事人按照意思自治所形成的交易价格。
 
        中国社科院财经战略研究院研究员滕祥志指出,德发案审判中的问题在于,首先,回避了案件的定性问题,即案件究竟是稽查局专办的应缴未缴案件还是反避税案件。其次,现有《税收征管法》对追征期的规定不明确。他指出,以往司法机关往往屈从于税务机关的规范性文件,司法判决中存在循环论证的问题。对此,他建议进一步推动税收司法,活跃税收司法的法官队伍,把权力关进制度的笼子。
 
        北京鹏祖税务咨询有限公司执行董事朱鹏祖对德发案进行评析时认为,第一,案件性质不明,判决没有明确该案是偷税案还是避税案。第二,司法判决可能鼓励税务机关发挥主观能动性征税。第三,司法判决对税收检查权的性质和范围没有明确论述。第四,拍卖法的规范秩序、依拍卖程序所形成的价格可能存在不确定性。
 
        “德发案体现了国家征税权和市场经济自由定价权之间的潜在冲突,该案中有很多技术性的问题无法一蹴而就。” 金杜律师事务所合伙人叶永青认为,税法理论与实践的结合要求形成一个周延的、有逻辑的税务规则,须通过税务司法的能动性解决。此外,应当建立专家证人制度。
 
        厦门大学法学院教授廖益新指出,德发案判决没有在税务机关的核定征收权与民事交易、市场秩序之间划定明确的界限。他建议,应从程序上控制税收核定权的行使,税务机关不能随意启动核定程序,必须具备客观理由或者事实依据方能启动。
 
        北京大学法学院刘燕教授提出,“在专业性案件中,行政诉讼的司法审查必然会涉及对相关监管规则的质疑,涉及司法是否干预了行政机构的自由裁量权问题。”她认为,现行法规对税务机关行使核定征收权进行估值并没有规定原则性的适用标准,只能结合个案的具体情形来判断估值是否合理。德发案的司法判断突破了合法性范畴,进入了合理性判断范畴,对法院是巨大的挑战。
 
        河北经贸大学法学院李大庆副教授介绍了与德发案类似的瑞成房地产案,指出这些税案的出现使税法学界越来越关注税务机关权力的行使及限制,以及如何保障纳税人权利等问题。他认为,在实践层面上,对于税案的理解不一定局限于司法判例,税收政策的制订、税收立法等均属于广义的税案;在理论层面上,对税法规范的研究为税法基础理论研究带来了一次转型机会,法教义学可能因此成为财税法学研究的一个趋势。
 
主题三
 
德发案启示———《税收征管法》应作修改
 
        从2008年被列入立法规划开始,《税收征收管理法》(下称《税收征管法》)的修改历经五年,其修正案(征求意见稿)于2013年6月7日,终于公开向社会征求意见。然而,时至今日仍无定论,并且2017年全国人大的立法计划中也无此内容。但有关《税收征管法》的讨论和争议一直在持续。
 
        最高人民法院行政庭审判长王晓滨通过介绍德发案指出,德发案的意义所在主要有两点:第一,《税收征管法》第三十五条第六款的适用。即在纳税人申报的计税依据明显偏低,又无正当理由的情形下,税务机关有权核定纳税人应纳税额。德发案确定的规则是,税务机关行使核定权原则上要尊重合法有效的市场行为,有特殊情形的除外。第二,《税收管理法》第五十二条有关追缴税款和滞纳金的限制。如果不是由于纳税义务人的原因,那么不能追溯,只能从核定之时起算。
 
        此外,他通过介绍儿童投资主基金诉杭州市西湖区国家税务局税务征收案(以下简称“儿童主基金案”)指出,儿童主基金案的意义在于,随着对外经贸规模日益扩大和交往方式不断增多,明确对各类市场主体股权转让、融资等行为的征税准则显得越来越迫切。在该案中,法院针对借境外注册成立公司实施资产交易、而实际所得来源为境内的刻意避税情形,以裁判方式彰显了中国税收主权和通行的国际征税规则,保护了涉外经贸领域的国家合法权益。王晓滨指出,德发案和儿童主基金案分别着眼于国内和国外,但都体现了中央提出的将权力关进制度的笼子里的原则,因而具有重要的现实意义,值得学界予以关注和研讨。
 
        国家税务总局干部学院副教授朱长胜认为,准确理解《税收征管法》第三十五条要把握四个关键词:一是“计税依据”、二是“偏低”、三是“明显”、四是“正当理由”,并建议把“正当理由”替换为“合理商业目的”。
 
        《税收征管法》第三十五条规定:“纳税人有下列情形之一的,税务机关有权核定其应纳税额:……(六)纳税人申报的计税依据明显偏低,又无正当理由的。朱长胜表示,纳税人出现“计税依据明显偏低,又无正当理由”的情形,税务机关有权行使核定应纳税额的税务行政裁量权。“计税依据明显偏低,又无正当理由”包括四点内容:一是交易价格属于“计税依据”;二是“偏低”是和公允价值等标准的比较结果;三是“明显”不能用量化指标“一刀切”,而应结合“正当理由”综合判断;四是“正当理由”是指不以税收利益为主要目的。为有效解决涉税价格争议,税收立法需要建立专门措施并修订既有税法条款,税收征管方面应当开辟涉税价格争议解决的第三方专业渠道。
 
        经过分析,朱长胜认为,《税收征管法》第三十五条第六款可以解释为,若纳税人申报的交易价格等指标低于税务机关所能接受的公允价值或者其他标准,而且纳税人提供的理由不够充分,税务机关便可认定纳税人的申报行为以减少、免除或推迟缴纳税款为主要目的,从而可以行使核定征收的权力。他认为,应构建与时代发展特征相符的涉税价格协调机制,出台专门的细化规则;税务机关应增强行使价格监管职权的能力。
 
        北京国税局处长邓远军认为,《税收征管法》第三十五条第六款具有反避税目的。他同样认为,该条款中的“无正当理由”应该进一步修改为“无合理商业目的”,而无合理商业目的取决于纳税人是否存在避税动机,以及是否存在少缴税款、不缴税款或者延迟缴纳税款的结果。
 
        中国政法大学翟继光副教授指出,德发案的核心问题是纳税人是否存在价格明显偏低且无正当理由的情形。税务机关应先承担价格偏低的举证责任,然后由纳税人承担是否具有正当理由的举证责任。最高院判决书从三个对比价格得出拍卖价格明显偏低的结论,理由不充分,这是该判决引起广泛争议的根本原因。税务机关即便能够证明交易价格明显偏低,还应当对纳税人是否存在正当理由做出判断。而针对纳税人提出的理由,无论是税务机关还是最高院的判决,均未论证其是否正当。此外,关于免于加收滞纳金一项,在最高院判决书中没有找到明确的依据。
 


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