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特朗普欲掀减税潮 专家:中国应审慎应对走好自己的路
来源:财会信报 作者:滕娟 浏览: 好评:0 发布时间:2017-07-14

 

特朗普欲掀减税潮 专家:中国应审慎应对走好自己的路

 

□ 本报记者 滕娟
 
        5月28日,由中国财税法学会主办,中国财税法治战略研究院、史良法学院承办的“财税法治背景下的税制改革--兼谈特朗普税改对中国的影响及其对策研讨会”在江苏常州大学举行。
 
        中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文,全国政协经济委员会委员、华夏新供给侧研究院首席经济学家贾康,常州市人民政府副秘书长刘卫国,江苏省地方税务局局长江建平,中国财税法学研究会副会长、中央财经大学税收教育研究所所长贾绍华,中国财税法学研究会副会长、华东政法大学教授陈少英等来自全国财税界的专家学者,税收实务专家及媒体记者等近百人参加了本次研讨会。
 
         研讨会围绕我国税制改革和特朗普减税政策展开,主题分为特朗普税制改革背景、特朗普税制改革的影响及其对策、特朗普税制改革对我国财税法治建设的启示。
 
        研讨会开幕式由常州大学副校长芮国强主持、常州大学校长陈群致欢迎辞。
 
内容和背景
 
        特朗普减税提升美企竞争力刺激经济增长
 
        初夏五月,来自五湖四海的财税法学界专家学者齐聚常州,隆重召开财税法治背景下的税制改革研讨会。陈群在致辞中表示,深入探讨中国税制改革所面临的新形势,认真研究美国税改带来的新问题,积极探索应对美国减税方案的新举措,这对于推进我国减税降负和财税法制体系建设意义重大。
 
        美国总统特朗普在执政百天后,抛出了大规模的减税计划。美国白宫4月26日公布了税制改革方案的主要原则,为白宫今后与国会商讨税改细节定下基调。
 
        美国财政部长史蒂文·姆努钦当天在白宫新闻发布会上说,税改的核心原则是让企业税更具竞争力,让美国企业将海外利润投资美国创造就业,同时通过大幅简化个人税制为中产阶级减税。他说,这些原则是不容商榷的。
 
        在企业所得税方面,白宫计划将企业所得税税率从当前的35%降至15%;对美国企业留存海外的利润按照“属地制”原则征税,即只需要在利润产生的国家交税,而无需向美国政府交税。
 
        在个人所得税方面,白宫计划将联邦个人收入所得税级数由目前的七档简化为三档,税率分别为10%、25%和35%,这意味着美国联邦个人所得税的最高边际税率将由目前的39.6%降至35%。
 
        同时,个人所得税基本抵扣额将翻一番,这意味着对于一对夫妇来说,基本抵扣额度将增加至2.4万美元。此外,白宫还计划为育儿家庭提供税收减免,取消除房贷和慈善捐赠以外的税收抵扣,并取消遗产税等税种。
 
        陈群指出,从美国内部来看,大规模的减税将提升美国企业的竞争力,并最终刺激美国经济的增长;从外部发展来看,减税后美国将成为全球市场的避税天堂,从而吸引全球资本进入美国,由此带来全球投资的新一轮洗牌。中国作为当前全球最大的外商直接投资国家,无疑将直接面对美国税改带来的强烈冲击。税改涉及国家治理、关乎民生发展,构建合理的、具有支撑力的税制体系,成为我国当前迫切需要解决的难题,对深入研究如何在财税法制视角下进一步发挥税收的杠杆作用,积极应对美国税改带来的冲击,促进经济转型发展具有重要的现实意义,这也是本次会议的目的所在。
 
        “从历史的视角来看,特朗普税改实际上是上世纪八十年代里根税改的延续。中国税改和美国税改从某种意义上讲有相同或相似之处,且基本上是同步进行的。”刘剑文介绍,1981年,里根总统提出了经济税法,到1985年5月28日提出了大规模的税改方案,于1986年9月25日和9月27日,经过国会众参两院讨论通过,里根总统签署后生效。当时美国的税改有三大类,一是减税,涉及个人所得税及公司所得税。个税的最高边际税率从当时的50%下降到28%,公司税的最高边际税率从当时的46%下降到34%;二是扩大税基,减少税收优惠;三是简化税制。
 
        刘剑文认为,任何改革都有其理论和指导思想,里根税改的指导思想包含两个方面:一是强调自由经济,减少政府干预,实际上就是我们所讲的简政放权,发挥市场机制在资源配置中的决定性作用;二是减税降负,刺激企业投资,以适度的减税换取经济的大发展。目前特朗普税改要由设想变成现实,恐怕还有很长的路要走。里根税改从1981年提出开始,历经四年半时间才形成了法案。
 
        刘剑文强调,无论如何都不能忽视特朗普的税改,因为它对世界各国的税改乃至世界经济都将产生重大影响,并带来连锁反应,我们不能全盘学习照搬,但也要未雨绸缪、做好应对准备。
 
        上海财经大学公共政策与治理研究院院长胡怡建在发言中总结了特朗普税改的三个基本特点,一是降低边际税率,二是简化税制,三是减轻税赋。
 
        胡怡建认为,特朗普税改将拉大贫富差距,其改革内容基本都是对富人有利。不管是取消遗产税、降低个人所得税的边界税率,还是把企业所得税税率从最高35%降低到15%,这些政策都是有利于富人不利于穷人的。此外,特朗普希望通过税改使资本回流、缩减行政开支以及平衡美国经济。
 
        上海市律师协会税法业务研究委员会副主任、北京盈科(上海)律师事务所合伙人王桦宇表示,从特朗普的税改计划来看,美国政府着力推动企业所得税改革,主要包括简化税制、降低税率、减少税收优惠等内容。特朗普奉行的“美国优先”政策,其真正用意是阻止美国跨国企业大规模地将海外投资及利润长期滞留海外。通过减税计划,旨在改善国内投资环境,刺激美国海外资本回流,同时增加美国就业机会。
 
影响和应对
 
        我国应顺势而为进一步减税
 
        特朗普的减税方案必将在全世界掀起一场新的减税潮,中国也不可能置身事外。贾康认为,全面认识特朗普税改,可从以下几个层面入手。
 
        第一个层面,减税是美国和中国的共同选项,也都是原来积累的理性认识和经验。当下在金融危机负面影响需要消除的背景下,特朗普要努力兑现他在总统竞选时提出的让美国重回伟大和大规模减税的承诺,中国要正确认识和适应,特别是要引领经济新常态、深化供给侧结构性改革、进一步简政放权减税,这是中美两大经济体在税收上的共同体现。
 
        第二个层面,美国减税取得一定成效是大概率事件。特朗普获选被称为“黑天鹅”事件,上任百天后宣布要兑现竞选时的减税承诺,合乎逻辑地体现了他基于企业家的视角、基于亲身的感受而生发出来的政策设计的取向;作为总统,他一定要特色地回应广大社会群体的诉求;他给出的鲜明态度,是符合总体的特朗普思维和形势逻辑的。当然,特朗普减税方案走完程序还要假以时日,可能会受到美国国会的制约,不排除会有调整,但是经历打磨以后通过并取得成效也是大概率事件。同时要认识到减税是双刃剑,这会加大美国财务部门的债务压力。
 
        特朗普作为美国总统、决策者和他领导的决策团队,也必然要认真琢磨减税与加大开支这个临界点的权衡关系。
 
        第三个层面,我国应顺势而为进一步减税。但最为关键的是在此背景下,中国如何综合降低企业税收负担。全球化时代,国际合作影响是必然存在和客观发生的,特朗普税改的主要目的是引导市场要素向美国回流,竞争的压力要求我们把减税做实、做充分,如果把这种国际互动称为减税竞争也未尝不可。中国不应该惧怕这种国际税收竞争,因为从中国自身的发展战略出发,确实有必要减税,也确实有相对的弹性减税空间,但同时也要注意到,中美间要素流动的竞争,绝不会仅仅由一个税收因素决定,还广泛地涉及到其他所谓高标准营商法律环境下的客观因素和其他的比较因素。更为重要的是,要认识到在这种国际税收竞争的推动下,如何处理好中国自己的事情,把中国降税和降负的关系把握好,这会比美国复杂得多,必须确定一个全景式的视野和改革路线图。
 
        第四个层面,应强调中美税制结构的明显不同。在这方面要有理性的分析和看待。特朗普减税方案强调大幅消减企业所得税和个人所得税,但中国不能照搬照抄,中国企业所得税的标准税率已从2007年前的33%调减至25%,并且大量的小微企业将从2017年1月1日起普遍实行税基减半计税政策,没有再大幅减税的空间了。美国企业所得税从35%直将到15%,最后能不能实现还是另外一回事。我国的个人所得税与美国更没法相比。美国联邦政府税收收入最主要的部分来自个人所得税,占到47%,加上社保税,合计占到联邦政府收入的80%甚至更高,这和中国的税制结构有天壤之别。
 
        最后一个层面,应该特别强调做好两件大事。一是积极探讨、群策群力推出实质性的扁平化改革,使中国整个的行政级次得到真正的削减,以降低行政成本,腾出一个减税和增加工薪支出的空间。另外,要在中国积极推进PPP,这不光是融资机制的创新,还有管理模式的创新和千千万万项目合成的治理模式创新,这个意义非常重大。另外重要的一点是,应加快推进PPP相关立法,让民营企业在加入PPP的实际创新过程中能有颗定心丸、可持续发展。
 
        王桦宇认为,虽然美国税改的最终方案还有待观察,但它们可能对中国经济和决策者产生重要影响。大幅度地降低企业所得税税负,将使美国成为中国企业更具吸引力的投资目的地,而这将增加中国资本外流的压力。
 
        随着两国经济贸易和投资往来更进一步的扩大,更多的税制冲突和问题也会逐渐出现,比如税收管辖权冲突引起的双重征税、争夺税源、跨国企业避税等等。
 
        王桦宇表示,解决和协调中美两国税收竞争问题的基本思路是:首先要对两国已签署的《中美税收协定》中,关于对所得避免双重征税和防止偷漏税等条款进行谈判协商,作出适当调整。其次,在税制结构方面,中国应适应全球税制趋同化的基本趋势,对目前以流转税和企业税为主体的税制结构作符合经济发展普遍规律的调整,以此降低税收政策协调的成本。最后,加强国际税收领域合作交流,深入研究和应用BEPS(税基侵蚀和利润转移)成果,促进BEPS成果在国内的转化运用。
 
        王桦宇还认为,当下中国展开的包括营改增和收入分配取向的一揽子税制改革,是以1994年税制改革以来形成的税收结构为基础,对增值税、营业税、消费税等间接税和房产税、个人所得税和企业所得税等直接税进行的调整和完善。
 
        降低企业所得税税负未必要降低名义税率,从完善企业所得税税制上也可以达到减税效果。应该谨慎审视美国减税方案对中国的影响,但是不要盲目应对,应认真落实既有的减税减负和产业引导政策措施,包括已经推出的鼓励企业创新的税收优惠政策。
 
        在税制结构和税负结构、税收程序上,应完善税收法律及法治化水平,实现税收法定。在税收政策上,应发挥国务院的积极作用,在税务竞争中运用组合拳。
 
        胡怡建表示,我国税制改革未来的方向要从自己的优势定位出发,找自己制度的缺陷,选择和建立主体税,在主体税的建设中要对产品和服务同等对待。在所得税方面,美国如果全面降税,中国可能需要考虑调整所得税的税率。
 
         常州地税局局长钱俊文则结合基层税务工作实际,提出如下对策建议:一是国内税收政策的调整是要支持投资、就业,投资的成本是否可以作为临时性费用在当期扣除,值得研究;二是调整税收征管体制,将个税由地税局征收改为由国税局来征收,将企业所得税由国税局征收改为由地税局来征收;三是在国际税收上,目前很多无形资产的利益分配已不作为利润分配来处理,这涉及国际税收竞争,应当给予关注;四是税务机关的征管能力亟待提高。
 
思考和启示
 
        应加快税收法定进程
 
        刘剑文认为,中央提出供给侧结构性改革,不仅涉及生产要素的供给,还有一个很重要的方面是制度供给,整个社会的治理需要良法善治。他提出,我国的改革需要关注以下两个方面:一是国家利益至上。美国和中国的国情不同,美国税制以直接税为主体,中国的税制以增值税为主体,二者有很多不同之处,所以要考虑我国国情,要以国家利益至上为原则。二要强调整体性思维和系统性思维。当年里根税改强调减税、减支、减少规章制度,我们今天的税改同样也要强调减税、减支和减少不合理的规章制度。
 
        胡怡建认为,特朗普税改反映了美国所得税制目前存在的两大缺陷:第一个缺陷是企业所得税最高边际税率为39%,当年里根总统把高税额变成低税额,但是今天又变成了高税额,不利于投资,不但不能使资本回流,还导致资本外流,特朗普要提升美国企业的竞争力,所以要求减税。此外,由于中国和欧盟国家的税制结构以增值税为主体,这样当中国和欧盟的商品进入美国时,由于实行免税或出口退税政策等原因,其出口成本明显降低,出口竞争力明显提升;相反,美国的税制结构以所得税为主,由于销售税比例低且没有退税,导致成本偏高,出口竞争力下降。所以特朗普希望对美国的税制结构进行彻底改造,在降低企业所得税税负及比重的同时,提高进口税的比重,对进口商品征收20%的边境税,同时减免国内商品的销售税(或消费税),以此来提升美国商品的贸易竞争力。第二个缺陷是美国税改的滞后性。大家都普遍赞扬美国税法的自主性、法定性及公平性,但是忽略了美国税改的滞后性。里根总统退位后,美国税法基本没有调整过,没有因环境形势的变化而及时启动改革,税法近四十年不变,影响和制约了发展。从这个角度看,胡怡建认为,美国制度的某些缺陷正好是我国制度的比较优势。比如有人认为我国的企业所得税税率与美国相比太高,但是美国企业所得税的最高边际税率是39%,中国企业所得税的税率已经从2007年起由33%降到了25%,而且还有很多的优惠政策,从而鼓励了中国市场资本的流入。
 
        胡怡建认为,目前中国最大的问题是大多数税种具有行政决定的色彩。行政决定的好处是决策效率高、执行快、应变能力强,可以针对环境的变化及时做出调整。美国的税收是先立法再执行,中国是先推行政决定,再在执行中不断完善,最后把它提升到法律层次。所以,要提高中国税收法定水平,加快税收立法是当务之急。
 
        天津财经大学财政学科首席教授李炜光表示,税收是政治权力的一部分,而且是核心的部分,这是特朗普税改对我国体制改革的第一个启示。第二,限制政治权力主要通过约束征税的权力实现,限制不了征税的权力,其他都限制不住。第三,国家税权遵循分立制衡的原则,在税收问题上不允许绝对权力的存在;第四,税收立法权保留在办理机构之内,税权的获得、行使包括增减税收需依照法定程序进行,这是我国在财税改革中薄弱的一面,而且进展有限;第五,我国《立法法》规定税率等税制要素及法律由全国人民代表大会审议决定,但是目前增值税尚未完成立法,行政部门单方面决定的事实一时难以改变,作为准税收的社保缴费(即五险一金或者是四险一金)具有明显的强制性,却不属于税收,也与财政部门无关,各地的社保部门就可以决定,这是相当不正常的。在我国现代法制和现代税制的建设进程中,分权制衡的理念还远远没有被接受。
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