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PPP成为有效提升我国公共治理水平及治理能力的重要支撑
来源:财会信报 作者:滕娟 浏览: 好评:0 发布时间:2017-06-06

 

“中国PPP良好实践”国际研讨会暨“中央财经大学PPP治理研究院”成立大会在京举行

专家:PPP有效提升我国公共治理水平及治理能力

 

□ 本报记者 滕娟
 
         5月18日,财政部、中央财经大学和中国中信集团有限公司联合主办的“中国PPP良好实践”国际研讨会暨“中央财经大学PPP治理研究院”成立大会在中央财经大学召开。会议旨在共同探讨研究中国PPP改革实践、深化PPP发展共识、促进PPP国际合作、发展PPP智库、助力PPP在新形势下蓬勃发展,行稳致远。
 
        财政部PPP工作领导小组副组长、金融司司长孙晓霞,世界银行常务副行长兼首席行政官杨少林,财政部PPP中心主任焦小平,教育部学校规划建设发展中心主任陈锋,中央财经大学党委书记傅绍林、副校长李俊生、副校长王瑶琪,中信集团副总经理蒲坚及中信集团业务协同部总经理苏国新等领导和嘉宾出席了会议。联合国副秘书长、亚太经社理事会(UNESCAP)执行秘书Shamshad Akhtar为大会专门发来视频致辞。嘉宾们共同为中央财经大学PPP治理研究院的成立揭牌。会议由财政部PPP中心副主任韩斌主持。
 
        来自国务院法制办、财政部、发改委、有关行业部委、一行三会、地方财政部门等政府代表,世界银行、亚洲基础设施投资银行、亚洲开发银行、联合国开发计划署、全球基础设施中心、英国大使馆、澳大利亚大使馆等国际多边双边机构代表,以及高校和科研机构、金融机构、企业、媒体等代表约800余人参加了本次会议。
 
        《财会信报》记者就会议的内容、PPP在中国的发展历程及示范项目案例等内容进行了梳理,以飨读者。
 
会议内容
 

PPP有效提升我国的公共治理能力

 

       中国自2014年开始推动PPP改革,经过三年多实践,PPP政策框架已成形,项目实施见成效,初步实现公共服务供给创新,为深化体制改革和推动国家治理现代化注入强大动力,也为全球增长动能、经济治理和国际合作提供了更多经验参考。

 

        “PPP模式越来越成为有效提升我国公共治理水平、治理能力的重要支撑。”财政部PPP工作领导小组副组长、金融司司长孙晓霞表示,财政部始终坚持物有所值、风险分担、全生命周期管理的PPP核心要义和“依法合规、重诺履约、公开透明、公众受益、防范风险”五项原则,会同有关部门在顶层设计、项目示范、政策支持、基础设施等方面开展了大量工作。
 
        世界银行常务副行长兼首席行政官杨少林在主旨发言中表示,在全球层面,实现2030年可持续发展目标所需的融资规模巨大,各国必须调动和引入社会资本,让社会资本在各项发展活动中发挥更大作用。此外,杨少林强调,“一带一路”倡议为PPP、地区合作和互联互通提供了重大发展机遇,中国PPP成功经验可为其他国家提供有益借鉴。世界银行愿与各方伙伴共同努力,支持推动“一带一路”和中国PPP事业的发展。
 
        财政部PPP中心主任焦小平在主旨发言中表示,经过三年改革实践,中国PPP改革已形成广泛共识,统一大市场初步建立,综合牵引作用逐步显现。PPP市场蓬勃发展的驱动力包括:中央政府坚定的改革决心和全面深化改革的制度红利;加快统一规范的PPP大市场建设;建立政府激励约束机制;推出示范项目战略;注重国际合作互鉴;适合国情和发展阶段的创新等。下一步,财政部将会同各部门坚持不忘初心,进一步深化改革,坚持“促发展”和“防风险”并重,确保PPP改革可持续。
 
        联合国副秘书长、UN?鄄ESCAP执行秘书Shamshad Akhtar指出,PPP的推进过程中有三个领域需要关注。首先,政府须建立一个完善的立法环境,通过PPP相关政策制度建设,推动社会资本参与。其次,要不断优化完善PPP项目筛选方式,并为其提供优先支持。第三,PPP推进过程中要提升治理水平,坚持透明原则,促进良性竞争,实现“物有所值”。
 
        中信集团业务协同部总经理苏国新指出,在PPP项目中,参与各方既是命运共同体,也是利益共同体。同时,各方还要共同解决项目内外部风险,又成为了责任共同体。因此,要从共同体的高度去理解PPP项目。
 
        教育部学校规划建设发展中心主任陈锋在发言中指出,高等学校要服务国家创新驱动发展战略,推动绿色校园建设,发挥在绿色发展中的示范作用。PPP模式是推动学校后勤服务社会化非常好的路径,可以补短板增绩效,同时鼓励市场专业机构提供教育专业化服务。
 
         围绕中国PPP良好实践,与会专家以主题对话形式对PPP的“全球发展状况”、“中国的改革实践”、“物有所值”、“风险分配”、“信息公开”等内容进行了深入探讨。
 
        此次研讨会的成功召开,也标志着中央财经大学PPP治理研究院正式成立,在会议现场举行了揭牌仪式。
 
        孙晓霞表示,此次成立“中央财经大学PPP治理研究院”,是发挥各方优势,共同加强智力支持的有益探索。
 
        “PPP的精神实质是协同创新和合作共赢,中央财经大学的办学特色和学科优势与PPP顶层设计及良好实践的内在要求高度契合。” 中央财经大学党委书记傅绍林强调,希望研究院能够“找准定位,坚持高水准”、“海纳百川,实现开门办院”、“规范管理,创新内部机制”,打造一个开放型、国际化、具有重要学术影响力的新型智库,为国家PPP治理改革提供及时有效的智力支撑。
 
        据了解,中央财经大学政府和社会资本合作治理研究院是由财政部、中国中信集团有限公司和中央财经大学联合发起设立的新型智库机构。
 
        研究院以政府和社会资本合作(PPP)领域国家法律和治理发展的重大问题为导向,秉持科学研究的精神进行知识创新,促进理论、实践和法律政策的发展,促进与公共市场和国家治理有关的“良法”与“善治”,建成为以法与治理为中心的跨学科PPP知识创新中心;研究院秉持服务于国家法治重大发展的使命感,努力建设成为具有鲜明特色的国家新型智库,建设一个具有广泛联系的全球合作与交流网络,成为具有重大学术影响力的交流平台。
 
发展历程
 
我国PPP模式的发展大致经历了五个阶段
 
        据相关资料显示,我国早在20世纪80年代,就开始积极探索政府和社会资本在基础设施建设和公共服务领域方面合作的可能性。从时间上来划分,PPP模式的发展大概可以分为五个阶段:探索阶段、试点阶段、推进阶段、反复阶段和推广阶段。
 
        20世纪80年代,我国PPP模式主要形式是典型的BOT模式,但参与的社会资本大多为外资。在特殊的时代背景下,PPP模式进入了探索阶段。1978年,我国开始实行改革开放,成功吸引了一大批外资企业在一些快速消费领域集中投资。随着改革的力度进一步加大,部分基础设施建设开始对一些民营资本放开。
 
        在此阶段中,我国在深圳市广深沙角B电厂项目进行了首例BOT项目的实践。深圳经济特区电力开发公司于1984年合作兴建,并于1988年4月正式投入商业运行。香港合和电力(中国)有限公司拥有上述电厂10年的特许经营权,该电厂已于1999年8月移交给深圳市广深沙角B电力有限公司。在探索过程中,我国各项法律和政策非常不完善。地方政府通常需要向中央报备,获得允许后方能实施项目。
 
        1994年之后,我国PPP模式正式开始进入试点阶段。同时,国内各专家学者也开始专注于PPP模式的相关研究。一大批BOT试点项目开始被国家计委核准,其中代表性的项目包括:广西来宾B电厂项目、成都自来水六厂B厂项目、广东电白高速公路项目、武汉军山长江大桥项目和长沙望城电厂项目。广西来宾B电厂项目是国家层面批准的首个BOT试点项目,该项目是由法国电力公司和阿尔斯通公司联合中标,以18年的特许经营为施工条件。电厂已于2015年9月移交给广西政府。试点阶段中,国家计委和地方政府推出的BOT项目涵盖了电力供应、水务、公路和桥梁等。然而,由于资金和政策等方面的原因,很多的试点项目无法顺利运行。不过,很多项目的失败也同样给PPP模式进一步发展积累了宝贵的经验。
 
        经过几年的试点,我国的PPP模式正式进入推进阶段。在此期间,社会主义市场经济改革正式确立,为PPP模式的推进提供了重要的市场环境。全国各地如雨后春笋般地涌现出市场化程度极高的PPP项目,其中以污水类和管廊类居多,但也有地铁、燃气、新城等项目。具有代表性的项目有北京地铁四号线、淮南新城项目,威立雅水务公司、新奥能源控股有限公司(原新奥燃气)、港华燃气有限公司等在各地区投资的水务、燃气项目。在推进阶段中,各类项目在招投标过程中市场化表现非常明显:首先,无论是外企还是民营,甚至是国企都处于共同的市场环境中。各类市政公用项目无论有没有盈利的空间,在招投标过程中受到人为因素的影响并不是太大。在推进阶段,PPP项目数量呈几何倍数增长,其中多数项目已经圆满落地,但是由于政策和经济等方面的因素,少数项目也出现了失败情况。
 
        2009年至2012年,PPP模式在我国处于反复阶段。在此过程中,由于我国城镇化进程加快,导致生态环境恶化、资源短缺、市政基础设施不配套等问题也逐步显现。
 
       2008年美国次级贷款危机突然爆发,为避免我国经济形势受影响,我国政府推出了积极的财政政策和货币政策,其中更是有一个四万亿元的刺激计划。在该计划中政府作为主导者,利用各地国有企业开展投融资工作。在此阶段中,国企和央企获得了银行大量的授信,在产品和服务领域发挥了重要作用。由于国有企业在资源和人脉方面有着独特的优势,使得社会资本很难参与竞争。政府为了应对这一情况,国务院发布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(即新“非公经济36条”),随后国务院各部委也出台了一系列落实新“非公经济36条”的细则,但是PPP市场格局基本上未发生变化。
 
        2013年至今,我国PPP模式处于推广阶段。党的十八届三中全会开启全面深化改革新征程,其核心是依法治国,发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用,推进国家治理体系和治理能力现代化。政府和社会资本合作(PPP)改革是在公共服务领域贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的一项具体改革措施,具有很强的牵引性和重要的现实意义。2014年,财政部按照党中央和国务院部署,统筹推进PPP改革,坚持顶层设计与示范项目战略两手抓,通过宣传培训、技术指导、经验交流、督导调研等,充分发挥示范项目的就近示范、就近教育、就近引导作用,探索一条可复制、可推广、可放大的PPP改革实践路线。
 
         在各方共同努力下,经过三年实践,财政部已累计发布三批745个示范项目,总投资约1.97万亿元,涉及全国34个省市,覆盖19个领域。截至2016年10月底,有331个示范项目已经落地进入执行阶段,投资额7 674亿元。其中,第一批示范项目19个,落地率79.2%;第二批示范项目113个,落地率58.2%;第三批示范项目199个,落地率38.8%。示范项目已成为衡量国家PPP改革政策和各地推进PPP改革力度的一个重要标尺。加强示范项目案例总结,对进一步科学规范推进PPP改革具有很强的指导意义。
 
示范项目
 
示范项目为PPP改革提供借鉴意义
 
案例1:2015年洛阳市政道桥项目———绩效考核
 
        河南洛阳市市政道桥PPP项目总投资为12.61亿元,项目期限为17年,采用“政府付费”的支付方式,相应政府支出责任纳入年度预算及中长期财政规划。
 
        运营绩效监管是项目成功的关键,其中最重要的一项工作就是绩效考核。洛阳市市政道桥PPP项目在绩效考核方面做出了一系列安排:从建设标准和规范、质量、工期、健康安全和环保等四个方面设置了42类可用性考核细化指标。同时,从道路、桥梁、排水养护管理基础工作,道路、排水养护管理考核,桥梁养护管理考核,园林绿化管理考核,交通设施维修管理考核,路灯维修养护考核,道路保洁考核等七个方面设置了90类运营维护考核细化指标。
 
案例2:2016年南京城东及仙林污水处理厂项目———阶梯水价
 
        江苏南京城东污水处理厂一二期服务面积约80平方公里,规划服务人口约20万,处理规模为10万吨/日。经评估,两个厂经营权转让价格均定为4亿元。
 
        两个污水处理厂PPP项目在污水处理费单价设计方面有所创新。按照过去通常做法,当实际处理水量低于或高于基础水量时,政府仍然简单按照污水处理服务费单价结算付费。该项目在此基础上引入了“不足单价”和“超进单价”概念,即当实际处理水量低于基础水量时,不足水量仅按污水处理服务费单价中的固定成本部分及利税,即“不足单价”结算;而当实际处理水量高于基础水量时,超进水量仅按污水处理服务费单价中变动成本部分及利税,即“超进单价”结算。这种设计更加科学和精细化,既保障了项目公司资本性投入能正常回收,又维护了政府的合理利益。
 
案例3:2015年池州主城区污水处理及市政排水设施项目
 
        为完善城市发展配套设施,克服划片管理带来的弊端,安徽池州市决定运用PPP模式实施主城区污水处理及市政排水项目,即将主城区污水处理厂、排水管网、泵站等整体打包,按照“厂网一体、存量增量一体”模式运作,政府每年向项目公司支付购买服务费。存量部分资产转让价格约7.12亿元,新建部分匡算总投资约13.42亿元。政府授权政府全资的池州市水业投资有限公司作为政府方代表,与通过邀请招标方式确定的社会资本方深圳水务集团合资成立池州市排水有限公司,负责项目建设及运营。
 
案例4:2016年六盘水地下综合管廊项目———管廊收费
 
        贵州六盘水市地下综合管廊PPP项目总投资约29.94亿元,新建综合管廊共计39.69公里。合作经营期30年,其中建设期2年,运营期28年。
 
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